מאמר
התחשבות בפוטנציאל וציפיות שנוצרו עקב תכניות מתאר ארציות ומחוזיות
לצורך תחשיב היטל ההשבחה
מאת עו"ד צבי שוב ועו"ד אריאל פל
כידוע, היטל השבחה משולם לוועדה המקומית בגין עליית שווים של מקרקעין עקב אישור תכנית (מקומית או מפורטת), מתן הקלה או התרת שימוש חורג (סעיף 1 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה).
המבחן שאימץ המחוקק להערכת שווים של מקרקעין לצורך שומת היטל ההשבחה הוא מבחן "שווי השוק", כלומר, המחיר שהיה מתקבל כתוצאה מעסקה המתבצעת בשוק החופשי בין מוכר מרצון לקונה מרצון.
למעשה, בעריכת שומת היטל השבחה, על השמאי לשוות לנגד עיניו את הפער בין שני אלה: ערכה של הקרקע בשוק החופשי בערב אישור התכנית על פי המצב התכנוני הקודם ( להלן: "המצב הקודם"), אל מול ערכה לאחר אישור התכנית (להלן: "המצב החדש"), פער זה מהווה את ההשבחה ש-50% הימנה משולמת לוועדה המקומית.
כפי הידוע, מלאכת הערכת שווי השוק של מקרקעין יכולה להיות מושפעת ממספר רב של גורמים, כגון: מיקומם, שטחם, ייעודם, אפשרויות הניצול הגלומות בהם, ועוד.
בנוסף לכך, בהלכה הפסוקה נקבע, כי בשומת היטל השבחה יש להביא בחשבון גם תרומה לשווי הנובעת מפוטנציאל לפיתוח ובינוי במקרקעין, אשר בדרך כלל באה לידי ביטוי, בין היתר בתכניות השונות החלות על המקרקעין.
חוק התכנון והבניה יצר כידוע ארבעה מדרגי תכניות: תכנית מתאר ארצית, הקובעת, ככלל, אולם לא רק, עקרונות תכנון לשטח המדינה כולה; תכנית מתאר מחוזית, העוסקת בדרך כלל בתכנון שטח המחוזות השונים במדינה; תכנית מתאר מקומית, העוסקת בתכנון המקומי ותכנית מתאר מפורטת העוסקת בתכנון נקודתי מכוחו ניתן להוציא היתרי בניה (גם לעניין זה קיימת הסתייגות של תכניות ברמה גבוהה יותר שניתן לבנות על פיהם).
לאור העובדה שלתכניות השונות החלות על המקרקעין, עשויה להיות השפעה משמעותית ביותר על שווים, הציפייה הינה שהשפעתן ותרומתן לשווי המקרקעין, ככל שישנה, תיבחן בכל עת וללא כל קשר למעמדן ה"הירארכי".
למרות זאת, פעמים רבות, מוצאות שומות היטל השבחה הנערכות בהתעלם מתכניות מתאר ארציות ותכניות מתאר מחוזיות החלות על המקרקעין, וזאת למרות שבדיקה פשוטה יכולה, במקרים מסוימים, להוביל לתוצאה שתכניות אלה יצרו ציפיות ממשיות בשוק והעלו את שווים של המקרקעין.
בטרם נתייחס למספר דוגמאות שנדונו בתקופה האחרונה בוועדות הערר ובתי המשפט, נדגיש, כי להבנתנו בדיקה כאמור, יכולה להוביל לכך ששווי המקרקעין "במצב הקודם" יעלה משמעותית, בהתחשב בפוטנציאל או אפשרויות ניצול שנוצרו למקרקעין, בעקבות אותה תכנית מתאר ארצית או מחוזית, מה שיוביל בסופו של דבר להפחתה/ביטול ההיטל שעל בעל המקרקעין לשלם.
הדוגמא הראשונה, שבה בחרנו להתמקד היא, שאלת השלכותיה של תמ"א 38, על שווים של המקרקעין "במצב הקודם".
מצד אחד, יש מי שיטען כי מדובר בתכנית מתאר ארצית החלה על כל המדינה, והזכויות המוענקות מכוחה מותנות בשיקול דעתה של הוועדה המקומית, אשר יכולה לקבוע היקף זכויות שונה ואף לסרב למתן היתר כאמור, במקרים מסוימים (ר' סע' 11,12,14 ו-22 לתמ"א) ועל כן למעשה אין כל וודאות כי יתקבלו.
מצד שני, יש הטוענים כי כאשר מדובר בנכס העומד בדרישות המקדמיות לצורך החלת התמ"א (סע' 4 ו-8 לתמ"א), הרי שקיימת אפשרות שנכס זה יקבל את אותן זכויות מכוח התמ"א, אשר פטורות מתשלום היטל מכוח סעיף 19(ב)(10) לתוספת השלישית לחוק, והדבר בדרך כלל יוביל לתרומה בעליית שווי הנכס בשוק.
סוגיה זו הגיעה לאחרונה לפתחה של וועדת הערר לפיצויים והיטל השבחה במחוז ת"א בערר (ת"א) 85143/13 רון צין נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה רמת גן, (ע"י כב' יו"ר הועדה גילת אייל), שקבעה כי מקום שמדובר בנכס העומד בדרישות המקדמיות לתחולת תמ"א 38, הרי שאין הצדקה להתעלם מתרומה זו, ככל שיוכח שזו העלתה את שווי הנכס ב"מצב הקודם".
עם זאת, ועדת הערר הבהירה, כי במסגרת בחינת תרומתה של התמ"א לשווי, יש להביא בחשבון את העובדה שהזכויות מכוחה אינן מוקנות, וכי הן נתונות לשיקול דעתה של הועדה המקומית, והשאלה האם ובאיזו מידה תרמה התמ"א לשווי הנכס, תיבחן על ידי השמאי, נכון למועד ערב התכנית החדשה/משביחה.
וועדת הערר הדגישה, כי ההחלטה הנ"ל עולה בקנה אחד עם ההלכה הנוהגת ולפיה, אין לנטרל משווי הנכס בשומת היטל השבחה תרומה לשווי הנובעת מפוטנציאל לפיתוחו.
יש שיטענו, כי הפסיקה הנ"ל מצריכה כביכול מלאכה שמאית מורכבת, לנוכח אי הוודאות והעובדה שהזכויות מכוח התמ"א, מותנות בשיקול דעת הוועדה. מצד שני, יש המסכימים כי המלאכה הנ"ל הינה המשך ובדומה לשיטה שנקבעה בהלכת "אליק רון" (רע"א 3002/12), עת עסקינן בזכויות מותנות, אלא שבמקום שההערכה השמאית תיערך לצורך "חלוקת המימוש" כפי שנעשה בעניין "אליק רון", היא תיערך לצורך בחינת תרומת הזכויות המותנות מכוח התמ"א, ל"מצב הקודם".
לגישה הנ"ל השלכות רבות על תיקי היטל השבחה רבים המתנהלים בוועדות הערר/בית המשפט. כך למשל, הלה עשויה להשפיע על ההליכים המתנהלים בימים אלה בגין תכנית השימור של העיר תל אביב, שמעצם היותה מגדירה נכס פלוני כנכס ל"שימור", יש מי שיטען כי שוללת היא ומחריגה את חלותה של תמ"א 38 על אותו נכס והדבר מצריך בדיקה שמאית בעניין.
מכל מקום, הצורך בבחינת משמעותה והציפיות שנוצרו בשוק, בשל תכנית מתאר ארצית, באה לידי ביטוי כבר בעבר בעניין רע"א 6188/04 אלינוער רבין נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה שרונים (נבו), שם אימץ בית המשפט העליון את פסק דינו של בית המשפט המחוזי, לפיו בחישוב שווי "מצב קודם" בהיטל השבחה יש להתחשב בציפיות שיצרה תכנית המתאר הארצית תמ"א 31, על אף שבגין תכנית זו לא ניתן היה לגבות היטל השבחה היות שאינה תכנית מתאר מקומית או מפורטת.
והנה, פסיקה שניתנה לאחרונה, קבעה והכירה בכך, שאותן ציפיות לפוטנציאל פיתוח, על השלכותיהן ותרומתן לשווי "במצב הקודם", יכולות למצוא את ביטוין גם בתכניות מתאר מחוזיות.
כך למשל, בע"א 28666-03-15 ועדה מקומית לתכנון ובנייה זמורה רחובות נ' כדר ואח', אשרר בית המשפט המחוזי (בהרכב של שלושה שופטים), את פסק דינו של בית המשפט השלום וקביעת השמאית המכריעה, לפיה בסמוך למועד אישור תכנית המתאר המחוזית – תמ"מ 21/3 נוצרה "קפיצה" בעליית שווי הקרקע בשוק, ובתוך כך, אושרה תוספת שווי של 45% מהשווי במצב החדש, ל"מצב הקודם", לאור מה שהוגדר "פוטנציאל תכנוני וודאי" שיצרה התמ"מ.
פסיקה דומה, בהקשר לתמ"מ 6, ניתנה לאחרונה, על ידי וועדת הערר לפיצויים והיטל השבחה במחוז חיפה בערר (חי') 8072/15 ועדה מקומית לתכנון ובניה חדרה נ' נכסי יעקב ורחל בע"מ (ע"י יו"ר הועדה חגית דרורי-גרנות), כשבאותו מקרה נקבע, כי ציפיות שיצרה תמ"מ 6 הן לגיטימיות וודאיות ויש מקום לקחתן בחשבון בעת קביעת שווי במצב קודם, ואף ערעור אשר הוגש על ידי הוועדה מקומית לבית המשפט לעניינים מנהליים נמחק ביום 26.1.17*.
לסיכום, מהפסיקה שהובאה לעיל עולה, שבחינתה של השבחה מחייבת, בין היתר, לבדוק את תרומתן של אותן תכניות מתאר ארציות ומחוזיות החלות על המקרקעין, ועשויות להשפיע על שווים.
נדגיש, כי להבדיל מהמחלוקת הקיימת בפסיקה ובבתי המשפט ביחס לתכניות המצויות בשלב הכנה/הפקדה ושאלת השלכותיהן, במקרה זה, מדובר על תכניות מאושרות, אשר בדרך כלל יובאו בחשבון על ידי הקונה הסביר, ואולם שאלת תרומתן מצריכה בחינה שמאית, בין היתר באמצעות עסקאות השוואה ובחינת השוק.
בצד אחד של המשוואה – נראה כי יהא על השמאי להעריך האם ומהי התרומה של אותן תכניות לשווי המקרקעין במצב הקודם, ובצד השני של המשוואה – לבחון מהי תרומתה של אותה תכנית חדשה, ביחס לשווי המקרקעין במצב הקודם הכולל, בין היתר, את אותן תכניות ארציות/מחוזיות.
*למען הגילוי הנאות נציין כי בתיק זה יוצגו בעלי הנכס על ידי משרד הח"מ.
