פגיעה בפוטנציאל תכנוני במרחב העירוני

ועדת הערר לפיצויים והיטל השבחה במחוז תל אביב בראשות היו"ר, עו"ד הלל גלקופ, דחתה לאחרונה תביעת פיצויים בגין ירידת ערך בסך 76 מיליון שקלים, שהוגשה מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבניה בעקבות אישורה של תכנית המתאר הכוללנית תא/5000.

במסגרת ההחלטה נבחנה השאלה, האם המגבלות המחמירות שהותוו בבית המשפט העליון ב"הלכת דלי דליה" (בר"מ 10212/16) ביחס לאובדן פוטנציאל תכנוני, חלות גם על קרקעות עירוניות הממוקמות בלב ליבו של מרכז עסקים ראשי (מע"ר), או שמא הלכה זו מוגבלת לקרקעות חקלאיות בלבד.

הרקע העובדתי והתכנוני

העוררות – חברות יזמיות אשר רכשו מקרקעין בפינת הרחובות דובנוב ודניאל פריש בתל אביב – הגישו תביעת ירידת ערך ענק בסך של 76 מיליון שקלים בגין אישורה של תכנית המתאר הכוללנית של תל אביב (תא/5000), אשר אושרה בסוף שנת 2016. טענתן בתמצית היתה, כי התכנית פגעה במקרקעין בכך שעיגנה סטטוטורית את מגבלות הכרזת אונסק"ו על "העיר הלבנה", והגבילה את הבנייה במקרקעין ל-7 קומות בלבד.

בכך, נטען, גדעה התכנית פוטנציאל תכנוני קונקרטי וקרוב לוודאי להקמת מגדל רב קומות שתוכנן במסגרת תכנית מפורטת (תא/3551), בסמכות מחוזית, שקודמה בין השנים 1999 ל-2011 לבניית מגדל בן 22 קומות. אותה תכנית הומלצה להפקדה על ידי הועדה המקומית בשנת 2004 ובמסגרת זו, נתבקש להחריג את המקרקעין מתחום ההכרזה של אונסק"ו.

ועדת הערר הבהירה, כי כדי להיכנס בשערי סעיף 197, על התובע לעבור שני שלבים: ראשית, להוכיח פגיעה תכנונית עקב אישור התכנית, ורק לאחר מכן להעביר את הדיון לשמאי מייעץ לשם כימות הנזק הכלכלי בהשוואת מצבי התכנון. הוועדה מצאה כי העוררות כשלו כבר בשלב הראשון, שכן לא הוכח אף לא "בדל של פוטנציאל תכנוני בר פיצוי".

שאלת תחולתה של הלכת דלי דליה על קרקע עירונית

במוקד הדיון המשפטי עמדה שאלת תחולתה של הלכת דלי דליה. הלכה זו מציבה שני תנאים מצטברים כדי שפגיעה בפוטנציאל תכנוני תוכר כברת-פיצוי: (1) קיומו של הליך תכנון קונקרטי ביחס למקרקעין הספציפיים ("תכנית בקנה"), ו-(2) רמת ודאות קרובה להתממשות הפוטנציאל, הדורשת ככלל הצבעה על תכנית שכבר הופקדה, בתוספת "דבר מה נוסף" המבסס את הציפייה.

העוררות טענו כי עניינן מצדיק החרגה מהלכת דלי דליה. לטענתן, ההלכה בבית המשפט העליון (כמו גם בעניין "לוסטרניק") דנה במקרקעין שייעודם המקורי היה חקלאי ונטען לגביהם פוטנציאל לשינוי ייעוד. בניגוד לכך, המקרקעין הנדונים ממוקמים בלב המע"ר של תל אביב, ייעודם נותר תעסוקה, והציפייה הייתה להעצמת זכויות בנייה (ציפוף לגובה) מתוך מגמות התכנון הכלליות בסביבה – ציפייה שהשוק החופשי מתמחר באופן טבעי, ולא לשינוי יעוד.

ועדת הערר דחתה את ניסיון האבחנה הנ"ל, וקבעה כי אין כל בסיס לאבחן בין קרקע חקלאית לקרקע עירונית לעניין הוכחת הפוטנציאל. בהחלטתה הודגש, כי הלכת דלי דליה נשענת ברובה על הלכת "בירנבך" הוותיקה (ע"א 483/86), אשר עסקה במפורש במקרקעין בלב ליבה של העיר תל אביב ("בית הפגודה") המיועדים למגורים ולמשרדים. גם שם קבע בית המשפט העליון כי משעה שמקרקעין הוצאו מתחולת תכנית משביחה שנים לפני אישור התכנית הפוגעת, הציפייה התכנונית תמה, ולא ניתן לפצות על אובדנה. לפיכך, ועדת הערר קבעה כי הדמיון בנסיבות להלכת בירנבך מייתר אפילו את ההידרשות להלכת דלי דליה המחמירה.

בנוסף, סקרה ועדת הערר פסיקה ענפה ועדכנית המוכיחה לטעמה, כי בתי המשפט מחילים את רציונל דלי דליה בדווקנות גם על מקרקעין בלב אזורים אורבניים מובהקים. הוזכרו, בין היתר, פסק הדין בעניין "לויתן" (בר"מ 1975/24), שבחן את הכלל הקבוע בהלכת "לוסטרניק" (רע"א 4487/01) ביחס ל"ציפייה", בלא כל אבחנה בדבר ייעוד המקרקעין, ופסק הדין בעניין "בלו מרבל" (עמ"נ (ת"א) 56975-09-23‏), אשר החיל את הלכת "דלי דליה" מפורשות על מבני שימור בעיר תל אביב. בנוסף, ציינה ועדת הערר את העובדה שבאותו פסק דין נשען בית המשפט גם על הלכת "סולימאן" )בר"מ 1790/24), שקבע שיש לנטרל שווי פוטנציאלי הנובע מ"ציפיות כלליות" וממיקומו המרכזי של הנכס, כל עוד אין תכנית מופקדת קונקרטית.

יישום האמור לעיל על המקרה שעמד בפניה, הוביל את ועדת הערר לדחות את התביעה. שכן, לשיטתה, ב"מועד הקובע" (סוף 2016, מועד אישור תא/5000), לא הייתה כל תכנית קונקרטית בקנה. התכנית שקודמה בעבר (תא/3551) בוטלה רשמית על ידי הבעלים הקודמים כבר בשנת 2011, והעוררות שרכשו את הנכס ב-2012 ידעו זאת וחתמו על ויתור בהסכם המכר.

באשר לטענה שתכנית 5000 "עיגנה סטטוטורית" את הכרזת אונסק"ו, סברה עניין זה אינו רלוונטי לשאלה האם ערב התכנית ובסמוך למועד הקובע, התהווה פוטנציאל תכנוני בר שניתן לפצות בגינו.

על שאלה זו השיבה כאמור ועדת הערר בשלילה.

קביעה זו של הוועדה ממחישה את ה"וואקום" אליו עלולים ליפול בעלי זכויות במקרקעין. גוף בינלאומי בשיתוף הרשות המקומית מטילים מגבלות כבדות המשפיעות כלכלית על נכסים (הכרזת אונסק"ו), אך משום שהאקט אינו "תכנית", אין בגינו זכות פיצוי בחוק. כאשר הרשות מעגנת לבסוף את המגבלות בתכנית סטטוטורית, היא מתגוננת בטענה ששווי הקרקע "כבר נפגע" בעבר מההכרזה.

מצב זה מייצר כשל שוק משפטי, בו נכפים על הבעלים נזקים כלכליים משמעותיים מפעולות שלטוניות, כשהם נותרים חסרי אונים ונופלים בין הכיסאות של דיני הפיצויים.

כפי שציינה ועדת הערר ברוב הגינותה, מצב זה אכן עשוי לגרום ל"עוגמת נפש" בקרב יזמים ובעלי מקרקעין. ואולם, כל עוד המחוקק אינו מתערב ויוצר מנגנון פיצוי גמיש יותר המכיר ב"רצף תכנוני" (כפי שרמז גם בית המשפט העליון בעניין רומן ברג שהמצב דורש תיקון חקיקה), ידיהן של ועדות הערר כבולות.

נזכיר כי עיקרון היסוד בחקיקה ובפסיקה הינו כי לצד הפגיעה אמור להיות פיצוי, וחוק יסוד כבוד האדם וחירותו אף קבע את זכות הקניין כזכות ייסוד מוגנת. הגם שברור כי לא כל זכות מוגנת, ואכן הפסיקה כבר קבעה כי זכות להשבחת מקרקעין אינה זכות מוקנית, הרי שהרעיון המרכזי הינו כי אם נפגעים, ולעיתים אף ניטלים, זכויות בעלים לטובת הציבור, מן הדין שהציבור, על ידי הרשות המקומית /הגורם הציבורי, יפצה.

בעניין בירנבך בית המשפט העליון לא שם סרגל מדידה, אלא קבע כי על מנת שתכנון עתידי צפוי יהא בר פיצוי עליו להיות בעל סיכוי אמיתי ולא חלום בעלמא. עם זאת בעניין דלי דליה, שדן בעיקרו באמת בקרקע חקלאית ששינתה ייעוד, ראה בית המשפט לשים גבולות. אלא שהגבולות נדמים כקשים וקשיחים ופעמים רבות גורמים לעיוות ופגיעה בקניין, כמו במקרה של הפקעות רבות שבהן ניתן פיצוי חסר מאד.

תוצאה שבה הכרזה שנועדה לטובת הסביבה והאיזור, בהנחה וגרמה נזק, שעוגן לתוך תכנון, ופגעה רק בבעלי הזכויות, לתחושתנו יוצרת הרגשת אי נוחות גדולה.

נדמה אפוא, כי הגיעה העת שהמחוקק ייתן דעתו למורכבות זו, וישקול מנגנוני פיצוי גמישים יותר שישקפו נאמנה את המציאות הכלכלית-עירונית, מבלי לפרוץ לחלוטין את סכר התביעות. נזכיר כי כבר לפני למעלה משנה פורסם שינוי חקיקה מוצע בעניין זה (וראו סקירה בנושא בגיליון 186, מרץ 2025), אך נכון לעת הזו, טרם קודם.

בשולי הדברים נציין, כי הגיעה העת לקיצור ניהול הליכי בירור תביעות מסוג זה, חלף כבר עשור מאז תכנית תא/5000 נשוא התביעה המדוברת, ועשור נחשב "זמן קצר" של בירור לעומת תביעות דומות שמתבררות עשרות שנים.