שם ומספר הליך: ע"א 4708/14 י.ח. דמרי בניה ופיתוח בע"מ ופרץ בוני הנגב נ' המועצה המקומית גן יבנה וערעור שכנגד
ערכאה: בית המשפט העליון, בפני הרכב כב' השופטים א' חיות, ע' פוגלמן, י' עמית.
תאריך פסה"ד: 24.08.15
פרטי הנכס: 473 יח"ד בשכונה הצפונית בגן יבנה
ב"כ המערערות: עו"ד נורית אוחנה, עו"ד עילי לוין
השבת אגרות שנגבו שלא כדין – נקודת האיזון
מאת עוה"ד צבי שוב ועידית אייזדורפר
בין השנים 2004-1999 זכו המערערות במכרזים לבניית 473 יחידות דיור בגן יבנה. תנאי המכרזים קבעו, כי רמ"י תבצע את עבודות הפיתוח באמצעות חברה חיצונית, וכי הזוכים במכרזים ישלמו לחברה את התמורה עבור עבודות הפיתוח, בהתאם להסכמי פיתוח שיחתמו עמה. עוד נקבע כי הזוכים במכרזים יהיו פטורים מתשלום אגרות והיטלי פיתוח לרשות המקומית בגין עבודות פיתוח שיבוצעו על ידי החברה, למעט אגרות והיטלים שיגבו כדין בגין כל יחידה בתחום התכנית, ובהן אגרת חיבור רשת מים פרטית ואגרת רכישת זכויות מים (להלן: "אגרות המים"). עם הזכייה במכרז, המערערות חתמו על הסכמי הפיתוח, ושילמו את הוצאות הפיתוח. כמו כן על פי דרישה, שילמו המערערות למשיבה את אגרות המים. בשנת 2007 הגישו המערערות את תביעת ההשבה נגד המשיבה.
בית המשפט דן בהיבטים שונים באשר לאפשרות גבייה כדין של אגרות המים. לצורך כך הזכיר, כי ככלל הרשות מוסמכת לגבות רק את מה שהוסמכה לו, בגבולות המסגרת החקיקתית שנועדה להבטיח, כי רשויות השלטון ימנעו מפגיעה בזכויות האזרח. בית המשפט פסק כי המשיבה, שלא הניחה את צנרת המים בעצמה, לא הייתה מוסמכת לגבות את אגרות המים.
זאת ועוד, לטענת המשיבה, תשלום אגרות המים היה חלק מתנאיו הכוללים של המכרז, ובהתאם לדין ששרר במועד ההתקשרות במכרזים, היה בהסכמה זו כדי לרפא כביכול את אי החוקיות שבגבייה בחוסר סמכות לכאורה. כאן נדרש בית המשפט להזכיר את מהותם של הסכמי פיתוח, כאשר במסגרת הסכם הפיתוח מתחייב היזם לבצע את עבודות התשתית המוניציפליות הדרושות למיזם במקום הרשות המקומית, שעל פי רוב תתקשה לבצע את עבודות הפיתוח הדרושות ליזם בפרק זמן מהיר לאור עלותן ומורכבותן. הרשות המקומית מצידה מתחייבת במסגרת הסכם הפיתוח להפחית מסכומי אגרות והיטלי הפיתוח שאותם היא מוסמכת לגבות על פי דין את סך הוצאות הפיתוח שביצע היזם בעצמו. כאן הסביר בית המשפט, כי בעבר, ניתן היה למצוא בפסיקה ביטוי לגישה שלפיה, במסגרת הסכם פיתוח יכולים היזם והרשות המקומית להסכים, כי אגרה או היטל יגבו או כי יינתן פטור מתשלומם, גם אם הדבר חורג מגדר סמכותה החוקית של הרשות המקומית. פסק הדין בעניין "דירות יוקרה", שינה את הגישה וקבע כי גבולותיו החוזיים של הסכם הפיתוח כגבולות סמכותה של הרשות המקומית, כך שאין בכוחה של הסכמת הצדדים להתיר גבייה או מתן פטור החורגים מגדרי סמכותה של הרשות המקומית, וברי כי הסכם פיתוח שנקבע בו הסדר כאמור הוא בלתי חוקי.
בענייננו, מצא בית המשפט, כי במסגרת ההסכם קנייני בעיקרו עם רמ"י, והסכם הפיתוח עם החברה המבצעת את הפיתוח, לא נטלו על עצמן המערערות חיוב חוזי תקף לשלם למשיבה אגרות מים, ומשכך, ממילא מתייתר הצורך להידרש לשאלת החלת הלכת "דירות יוקרה" כאמור. בית המשפט הסיק כי בנסיבות העניין, אין בסיס חוקי לגביית אגרות המים, ואלו נגבו שלא כדין. מכאן הגיע בית המשפט לדון בשאלת ההשבה על פי דיני עשיית עושר ולא במשפט.
החלטה מהותית שניתנה לאחרונה קבעה, כי השבה קמה מעצם הגבייה הלא חוקית במנותק משאלת ידיעתו של האזרח, על אודות אי חוקיות הגבייה, או על קיומם של כפייה או אילוץ מצדה של הרשות. לבית המשפט שיקול הדעת לפטור מחובת ההשבה כולה או מקצתה, אם ראה שהזכייה לא הייתה כרוכה בחסרון המזכה, או שראה נסיבות אחרות העושות את ההשבה בלתי צודקת, וליצור בסופו של דבר צדק יחסי בין הצדדים. בהקשר זה טענה המשיבה, כי המערערות נשאו במימון תשתיות המים והביוב המוניציפליות בשיעור פחות מחלקן היחסי בכלל השטח המבונה, אולם, לעמדת בית המשפט, המשיבה לא הצליחה להניח תשתית ראייתית מספקת לעניין זה, ועל כן אין ביכולתו לקבוע, כי ההשבה בלתי צודקת בנסיבות העניין.
משנקבע כי קיים הצדק להשבה, בחן בית המשפט את שאלת העלאת טענת אי חוקיות לאחר זכייה במכרז. תביעת המערערות הוגשה בחלוף 8 שנים מאז זכייתן בשני המכרזים הראשונים בשנת 1999. כאשר טעמים של צדק, הגינות, ויעילות כלכלית, מחייבים, כי מתמודד במכרז המבקש להלין על תנאיו יעשה זאת במועד מוקדם ככל הניתן, ולא ימתין עד לאחר השלמת המכרז. קבלת תביעת השבה לאחר שהזוכה במכרז הפיק את מלוא התועלת הכלכלית שבו, באופן שצפוי להוסיף ולהגדיל את רווחיו מהעסקה מעוררת תחושת חוסר צדק. יחד עם זאת, קבע בית המשפט כי עקרונות שלטון החוק, חוקיות המינהל וחוקיות משטר המיסוי, הם אלו שאינם מאפשרים לפגוע בזכות ההשבה.
בית המשפט מפי כב' הש' פוגלמן: "נקודת המוצא היא כי ביחסיו עם הרשות המינהלית זכאי האזרח להניח שהרשות פועלת על פי דין ובדל"ת אמות הסמכות שהוקנתה לה. הנחה זו היא תמונת הראי של עיקרון חוקיות המינהל והיא חיונית לקיומו של משטר תקין המבוסס על יחסי אמון בין השלטון לבין אזרחיו. כך בפרט בתחום המיסוי ותשלומי החובה, הנושא הנו פוטנציאל של ממש לפגיעה בזכויות היסוד של האזרח. כפועל יוצא מכך, האזרח אינו צריך "לעמוד על המשמר" ולהרהר אחר מקור חוקיותם של תשלומי החובה שאותם הוא נדרש לשלם… "חובת הזהירות" בהקשר זה מוטלת לפתחה של הרשות המינהלית…".
משנבחנו השיקולים השונים, מצא בית המשפט את נקודת האיזון הראויה, ונתן משקל משמעותי לעקרון חוקיות המינהל: "עקרון חוקיות המינהל הוא אבן המסד לפעילותה של הרשות המינהלית באשר היא ועליה להקפיד בו קלה כבחמורה בכל הנוגע לגביית תשלומי חובה מן האזרח. יש לזכור כי גביית תשלומי חובה מן האזרח אינה פעולה המבוססת על שיתוף פעולה רצוני בין הרשות המנהלית לבין האזרח, אלא פעולה שלטונית הנעשית בכוחה הכופה של הרשות המינהלית המעוגן בדין. לפיכך, כאשר נתקל האזרח בדרישת תשלום העוטה אצטלה רשמית, זכאי הוא להניח כי מאחוריה מקור סמכות מתאים ואין לחייבו להוסיף ולבדוק סוגיה זאת מיוזמתו".
בהקשר זה, הוסיף והביע בית המשפט אי נוחות באשר להתנהלות המערערות כחברות מבוססות ועתירות ניסיון שאין זה להן המכרז הראשון, ואשר נהנו מנגישות לייעוץ מקצועי ומשפטי, אולם רק בשנת 2007, לאחר שהושלמו המכרזים, והמערערות מיצו את מלוא הרווח הכספי שהיה טמון בהם, נקטו בשיהוי ניכר בהליך המשפטי. בית המשפט ראה בהתנהלותן זו של המערערות, אף פגיעה במשיבה ובמתמודדים פוטנציאליים אחרים, שאילו הינו טוענות המערערות לאי החוקיות ב"זמן אמת" הייתה הרשות מתקנת את מהלכיה, ומתמודדים פוטנציאליים נוספים יכולים היו להתמודד במכרזים.
סוף דבר, הערעור התקבל, ונפסק, כי המערערות זכאיות להשבה בשיעור של 50% מסכום הקרן, בתוספת הצמדה בלבד, ללא ריבית, כך שמחד לא תינתן יד לאי החוקיות ומנגד לא תצמח למערערות הנאה מעצם השיהוי בהגשת התביעה.
