מבחן הקשר התכנוני

תכניות איחוד וחלוקה הן אמצעי תכנוני שנועד לאפשר תכנון של חטיבת קרקע באופן יעיל, בין היתר, באמצעות איחוד רעיוני של מגרשים תכנוניים לכדי יחידה תכנונית וקניינית אחת וחלוקתם מחדש – תכנונית וקניינית. מטרת כלי זה היא לסייע לגורמי התכנון לפעול כך שהבעלות בקרקע לא תהווה אילוץ שיפגע באיכות התכנון ומימוש התכנית באופן מיטבי.

על מנת לאפשר את האיחוד הרעיוני בין המגרשים התכנוניים והשיתוף הקנייני טרם ביצוע החלוקה מחדש, נדרש שתכנית האיחוד והחלוקה תחול על חטיבת קרקע אחת רציפה שניתן לאחד ולחלק אותה מחדש.

למרות זאת, כבר אושרו בעבר תכניות איחוד וחלוקה שעיקר מטרתן היתה לבצע 'הצרחה' בין מגרשים שאינם סמוכים זה לזה, מן הטעם שהוכח כי מתקיים ביניהם 'קשר תכנוני הדוק', בין אם בשל היותם כלולים באותו מתחם שכונתי, ובין אם הקשר הקונספטואלי ביניהם.

כך למשל, בעמ"נ (ת"א) 1121/00 בתיה ישראלי נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת השרון (16.4.01), נעשתה הבחנה בין האפשרות לבצע תוכנית איחוד וחלוקה בין חלקות המרוחקות מרחק רב האחת מן השניה, "המהלכת מקצה העיר ועד קציה" ובין חלקות ביניהם מפרידה "חציצה מעטה" של כמה עשרות מטרים, אז לא ניתן לומר, כי הליך של איחוד וחלוקה הוא מלאכותי ולא סביר.

בעת"מ (ת"א) 1934/05 קומסקו בע"מ נ' המועצה הארצית לתכנון ובנייה (13.2.06), אישר בית המשפט הצרחת שטח לתעשייה בשטח למגורים ושצ"פ, כששני המגרים מצויים במרחק של 400 מ' זה מזה מן הטעם ש: "שני המתחמים מהווים חוליה אחרונה, שטרם תוכננה, בשרשרת של תוכניות לצפון העיר פתח-תקוה והתוכנית הינה חלק מראייה כוללת המורכבת ממכלול של תוכניות החלות באזור".

בעת"מ (ת"א) 2117-09 אורי גולן ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון פ"ת (11.10.11) אושרה הצרחה בין חלקות המרוחקות זו מזו מרחק של 220 מ' היות והן נכללו באותו מתחם שכונתי, ובאותו גוש מקרקעין.

בערר (י-ם) 1001/21 מנטל שמואל ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה בית שמש (6.7.22) אושרה תכנית איחוד וחלוקה העורכת הצרחה בין שני מגרשים בייעוד ציבורי – שצ"פ ושב"צ – המרוחקים זה מזה גיאוגרפית ומחוברים באמצעות 'דרך', מן הטעם שמדובר במגרשים שנועדו לתת מענה לשכונה הקיימת ושמלכתחילה נכללו בתכנית אחת בעלת רצף קרקעי.

מטעמים דומים אושרה תכנית איחוד וחלוקה דומה גם במסגרת ערר (י-ם) 9001-01-20 ג'וליה קן דרור נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים (21.12.22).

העולה מהפסיקות הנ"ל הוא, שהגבילות הפיזית בין המגרשים הכלולים בתכנית איחוד וחלוקה אחת, אינה תנאי בלעדי לאישורה, וכי גם לא נדרש בהכרח ליצור רציפות פיזית באמצעות מגרשים תכנוניים אחרים, כדוגמת קרקע בייעוד 'דרך', בפרט אם מדובר בחיבור מלאכותי שכל מטרתו היא לייצר את אותה רציפות גיאוגרפית.

המבחן המרכזי העולה מהפסיקות הנ"ל הוא שאלת קיומה של זיקה תכנונית הדוקה בין המגרשים השונים.

ככל שיוכח שהקשר התכנוני בין המגרשים המרוחקים פיזית זה מזה הוא מהותי יותר – כמו למשל מגרשים השייכים לאותו מתחם תכנוני ו/או אותה שכונה או מגרשים שנכללו בעבר באותה תכנית, ואפילו מגרשים שניתן לראותם כשייכים לאותה ראייה תכנונית מרחבית – כך יטו מוסדות התכנון וערכאות השיפוט לאפשר את הכללתם בתכנית איחוד וחלוקה אחת, וזאת ללא קשר לשאלה אם ניתן או לא ניתן לייצר חיבור פיזי ביניהם וללא קשר למרחק הפיזי ביניהם. אם כי, גם את המרחק הפיזי לא ניתן 'למתוח' ללא גבול, ובהתאם לקביעות עבר, ספק אם ניתן יהיה לכלול בתכנית איחוד וחלוקה אחת שני מגרשים המצויים בשתי קצוות העיר.

החלטה נוספת בסוגייה התקבלה אך לפני שבוע ימים, על ידי ועדת הערר במחוז תל אביב, בראשות היו"ר היוצאת, עוה"ד שרון טל – ערר (ת"א) 1025-02-25 עמית שטרנברג ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה תל אביב-יפו ואח' (23.10.25).

ועדת הערר דנה בתכנית איחוד וחלוקה בסמכות מקומית שמטרתה המרכזית היתה לפנות את מוסך חברת דן, חניון האוטובוסים ותחנת הדלק הקיימת במטרה להקים במקום פרויקט מגורים הכולל 750 יח"ד.

אחת הטענות שנדונו בערר היתה, כי הוועדה המקומית לא הייתה מוסמכת לאשר את התכנית כ"תכנית איחוד וחלוקה", מאחר ששטח התכנית שורטט בקו כחול בלתי רציף, הכולל שני מתחמים קטנים נוספים המנותקים פיזית מהמתחם העיקרי.

ועדת הערר דחתה את הטענה וקבעה, כי ככלל, חוק התכנון והבנייה אינו מחייב שתכנית איחוד וחלוקה תאושר רק בקו כחול רציף, ואינו שולל לחלוטין אפשרות לערוך תכנית כזו עבור שטחים המנותקים פיזית אחד מהשני.

לעמדתה, המבחן צריך להיות מבחן מהותי הבודק קיומו של קשר תכנוני מובהק בין המגרשים, ובלבד שהמרחק הפיזי ביניהם אינו גדול.

ועדת הערר השתכנעה, כי על אף שהמגרשים מרוחקים כ-100 מ' מלב התכנית וכמה עשרות מ' בודדים מהקו הכחול שלה, יש ביניהם "קשר תכנוני מהותי ברמת התכנון השכונתי" וכי הכללת שני המתחמים הקטנים המנותקים פיזית מהמתחם הגדול, הייתה הכרחית על מנת לקיים את הוראות תכנית המתאר תא/5000 המחייבות הקצאה לצרכי ציבור כתנאי לאישור תוספת שטחי בנייה.

לאור זאת, קבעה ועדת הערר, כי שיקול הדעת שהפעילה הוועדה המקומית מובנה בתכנית המתאר הכוללנית של העיר ועל כן חוסה תחת סמכותה החוקית לאשר את התכנית.

נציין, כי במקרה הנדון שני המגרשים 'המנותקים' שנכללו בתכנית לא היו במרחק פיזי גדול זה מזה ומחטיבת הקרקע המרכזית הכלולה בתכנית, והחשוב יותר – מגרשים אלו היו בבעלות יזמי התכנית, שהחזיקו בחלק ניכר משטח התכנית (יחד עם השטחים הציבוריים של עיריית תל אביב), מה שכנראה איפשר ביתר קלות את הכללתם באותה תכנית ובאותן טבלאות הקצאה ואיזון.

אולם, המעניין הוא הנכונות של ועדת הערר להרחיב את מבחן הקשר התכנוני ולהכיר בכך שגם הצורך לתת מענה להקצאות ציבוריות במסגרת תכנית איחוד וחלוקה יכול לבסס קיומו של 'קשר תכנוני הדוק' בין מגרשים שאינם בעלי רציפות קרקעית ולאפשר את הכללתם במסגרת תכנית איחוד וחלוקה אחת.

לטעמנו, מדובר בהחלטה ראויה של ועדת הערר שהכירה בקשיים אליהם נקלעים לעיתים בעלי קרקע המבקשים לקדם שינוי תכנוני בלב אזור מתוכנן ומבונה, שלא תמיד יכול להכיל בתחומו את כלל ההקצאות והתועלות הציבוריות הנדרשים מהם, והעדיפה לאשר תכנית הנותנת מענה תכנוני וציבורי הולם לצרכי האזור כולו, תחת ביטולה באופן שעשוי למנוע את שינוי ייעודו של השטח בשנים הקרובות. זאת, בפרט לאור החשיבות התכנונית העומדת בבסיס התכנית, והיא פינוי שטח קרקע נרחב הסמוך לשכונות מגורים הגורם למפגעי זיהום, רעש ותנועה והקמת מתחם מגורים חדש תחתיו.

יש לציין כי יש בנוסף לנ"ל שורה ארוכה של תכניות שמוגדרות כתכניות של ניוד זכויות מחלקה לחלקה, ובחלק רב מהמקרים מדובר בתכניות שבהם מנוידות זכויות למרחק רב מחלקת המקור, אחת הדוגמאות הבולטות לעניין זה הינה ניוד זכויות שניתנו לחלקה פלונית במטרה לאפשר ולממן את עלות שימור המבנה הקיים בה, במקרים אלו ההסתמכות הינה על תכנית שימור עירונית כבת"א והכנת תכניות מפורטות מקומיות, לרוב בסמכות הועדה המקומית.

למעשה תכניות אלו שיוצרות שינויים תכנוניים בשני המגרשים, המקביל והמעביר, יוצר פעמים רבות גם שינויים של איחוד וחלוקה.

חשיבות נושא הגדרת התכנית כתכנית של איחוד וחלוקה קיימת גם בסוגיה נפיצה של חשש מתאונת היטל השבחה, שכן החלטות ועדות הערר בוחנות את ההתעשרות האמיתית במקרה של תכנית המוגדרת כתכנית איחוד וחלוקה, אולם במקרי ניוד זכויות עלולה להיות הסתכלות על מגרש מקבל בנפרד ומגרש מוסר בנפרד, ואזי בעוד שאחד יחויב בהיטל, השני יהא זכאי לפיצוי ירידת ערך.