הכרעה קניינית כשלב מקדמי להליך התכנון – האם נדרשת ובאלו מקרים

כלל ידוע הוא שמוסדות התכנון מוסמכים לדון בשאלות תכנוניות בלבד ואינם מוסמכים להכריע בשאלות קנייניות. הסיבה לכך היא שתפקידם הוא תכנוני, והם נדרשים לפעול על יסוד תשתית קניינית נתונה וברורה.

כאשר קיימת מחלוקת קניינית הדורשת הכרעה, מוסדות התכנון רשאים, אך לא חייבים, לעכב את הדיון בבקשה עד להכרעת הערכאה השיפוטית המוסמכת בסוגיה הקניינית. ואולם, גם אם בחר מוסד תכנון שלא לעכב את הדיון בבקשה, החלטתו תקפה במישור התכנוני בלבד ואינה מהווה בשום מקרה הכרעה בשאלה הקניינית.

תכניות איחוד וחלוקה מהוות במובן מסוים חריג לכלל זה, היות והוראות האיחוד והחלוקה נועדו במהותן להסדיר את הזכויות הקנייניות ביחידות התכנוניות החדשות שיצרה התכנית. מכאן, שבתכניות מסוג זה מוקנית למוסדות התכנון הסמכות החוקית לכלול בתכנית הוראות המשנות את הקצאת הזכויות בחלקות ועל ידי כך לשנות זכויות קנייניות של בעלי זכויות, וזאת בין בהסכמתם ובין שלא בהסכמתם.

מנגנון זה נועד לשרת תכליות תכנוניות-ציבוריות, כגון אופטימיזציה של שימושי הקרקע והפיכת התכנון לישים, וכן חלוקה צודקת של הנזק וההשבחה בין בעלי המקרקעין.

בצד זאת, ועל אף הסמכות המיוחדת הנתונה למוסדות התכנון בתכניות איחוד וחלוקה, היא אינה מקנה להם את הסמכות להכריע במחלוקות הנוגעות לזכויות קנייניות, וזו מסורה באופן בלעדי לבתי המשפט.

במצב של אי-בהירות משמעותית בנוגע לטיבן של הזכויות בקרקע או לזהות הבעלים, מוסד התכנון יידרש, ככלל, להימנע מקידום תכנית איחוד וחלוקה בטרם נפתרה המחלוקת הקניינית אשר סמכות ההכרעה בה מסורה לבתי המשפט.

כלומר, בשונה מהליך הרישוי, שבו קיומן של מחלוקות קנייניות אינו מחייב את עיכוב מתן האישור התכנוני, והדבר נתון לשיקול דעתו של מוסד התכנון, הרי שבכל הנוגע לקידום תכנית, קיומה של מחלוקת קניינית מהותית מחייבת את עצירת קידומו של ההליך התכנוני עד לקבלת הכרעה שיפוטית.

כך נקבע לאחרונה על ידי בית המשפט העליון במסגרת רע"א 25633-10-25 עיריית בני ברק ואח' נ' מלון אורכידאה ואח' (16.11.2025), אשר התמקד בהחלטה על מתן סעד זמני, שקבע כי יש למנוע מהמבקשות לקדם תכנית איחוד וחלוקה עד להכרעה בתביעה קניינית שהוגשה על ידי המשיבות ואשר נוגעת לשאלת הבעלות בחלקות שבתחום התכנית.

המחלוקת הקניינית שעמדה במוקד ההחלטה, נסבה על זכויות קנייניות בחלקות שנרשמו במרשם המקרקעין על שם עיריית בני ברק מאז 1949, בעוד שלטענת המשיבות הבעלות האמיתית בהן שייכת לרמ"י, שהחכירה אותן להן לדורות.

בית המשפט חזר והזכיר כי מוסדות תכנון אינם מוסמכים להכריע בשאלות קנייניות, כי תפקידם הוא תכנוני בלבד, וכי עקרון זה תקף גם במסגרת תכנית איחוד וחלוקה.

ואולם, הקביעה המרכזית בהחלטה, נוגעת לחשיבות סדר הדיון בתכניות איחוד וחלוקה. בעניין זה קובע בית המשפט העליון, כי יש לפעול באופן כזה שתחילה יוכרעו הסוגיות הקנייניות ורק לאחר מכן ניתן יהיה להמשיך ולקדם את ההליך התכנוני.

בית המשפט מסביר, כי אף על פי שמנגנון איחוד וחלוקה אמור לשרת תכליות תכנוניות ציבוריות ולהתבסס על צרכים תכנוניים מובהקים – ולא על שיקולי פיצוי או בעלות גרידא, אשר עשויים להיחשב שיקול זר ופסול – לזהות הבעלים יש השפעה מהותית על אופן הקצאת החלקות במצב היוצא של התכנית.

הטעם לכך נעוץ במנגנוני ההגנה שקבועים בחוק לצורך שמירה על זכויות הבעלים בתכניות איחוד וחלוקה שאינן מוסכמות. מנגנונים אלו קבועים בסעיף 122 לחוק התכנון והבנייה ומחייבים להקצות לבעלים מגרש קרוב ככל האפשר למקום בו מצויים מקרקעיו ושמירה על עיקרון השיוויון היחסי.

מנגנון הגנה נוסף הקבוע בדין הוא הימנעות משיתוף חדש כפוי (מושע). שיתוף חדש שכזה אינו רצוי כלל, משום שהוא עלול להכביד על פיתוח המקרקעין, על סחירותם ועל מימוש התוכניות, וכרוך בעלויות עסקה גבוהות. ולכן, לא בכדי קובעות תקנות התכנון והבנייה (תכנית איחוד וחלוקה, תשס"ט–2009) כי עורך טבלאות ההקצאה יפעל, ככל הניתן, להפריד שותפויות במקרקעין ולהקצות מגרשים לבעלות יחידה.

לאור כל זאת קבע בית המשפט, כי כאשר תכנית איחוד וחלוקה כוללת חלקות שבעלותן שנויה במחלוקת משפטית מהותית, יש לעכב את קידום התכנית עד להכרעה הקניינית. הקפאה זו אינה נחשבת להתערבות בשיקול דעת תכנוני, אלא להקפדה על סדר דיוני נכון שמטרתו למנוע פגיעה בלתי הפיכה בזכויות קנייניות, וכן למנוע מצבים תכנוניים לא רצויים, כגון יצירת שותפויות כפויות.

במקרה אחר שהגיע לפתחו של בית המשפט העליון, עע"מ 3975/22 ב. קרן-נכסים (98) בע"מ, דובר בתכנית מתאר מפורטת לפיתוח מרכז מסחרי והוספת קומות מגורים ותעסוקה על גג המבנה הקיים, כאשר במהלך קידום התכנית נתגלעה מחלוקת קניינית שנגעה בעיקרה לשאלת ישימות מימוש התכנית בשלב הוצאת היתרי הבניה לאור ההתנגדות שהגישו המשיבות (הבעלים של חלקים בקרקע) לתכנית.

המשיבות, שכאמור התנגדו לתכנית, עתרו לבית המשפט על מנת לבטל את ההחלטה לאשר את התכנית.

בית המשפט העליון דחה את בקשת המשיבות וקבע, כי לא נפל כל פגם באישור התכנית, שכן אישור התכנית כשלעצמו אינו משנה את זכויות הקניין ואינו גורע מחוק המקרקעין, ועל אף ששיקול הישימות הוא רלוונטי (כדי להימנע מדיון סרק), המימוש האפשרי של התכנית אינו צריך להיות ודאי בשלב התכנון, וניתן לאשר תכנית גם אם ישנו ספק אם תתממש.

בית המשפט הסביר כי שלב התכנון הוא תכליתי ורחב, והשיקולים הקנייניים במהלכו אינם "חזות הכל" וכי מוסד התכנון רשאי לשקול שיקולים תכנוניים רחבים, כגון האינטרס הציבורי הרב הגלום בתכנית.

בנוסף נקבע, כי התכנית המאושרת תוכל לשמש "קרקע לשיח ולשיתוף פעולה עתידי בין הצדדים", ותהווה "אות פתיחה" להליך חיובי של משא ומתן, ולא "מנוף לחץ פסול", כטענת המשיבות.

פסיקות אלו מהוות תזכורת לכך שעל אף שתכנית מהווה כלי תכנוני מובהק, היא נושאת בחובה היבטים קנייניים משמעותיים המחייבים את מוסדות התכנון לבוחנם לעומק כבר בשלב קידום התכנית, ולא להסתפק רק בבחינת העמידה ברף הנדרש .

עם זאת, הקו הדק המפריד בין סמכותם התכנונית הרחבה של מוסדות התכנון לבין העיקרון היסודי, לפיו מוסדות תכנון אינם מוסמכים להכריע במחלוקות קנייניות, לא רק מטיל את האחריות על מוסד התכנון להחליט מתי נכון לקדם תכנית ומתי ראוי לעכבה על מנת למנוע דיוני סרק, אלא שבמידה מסוימת, מייצר חוסר ודאות ליזמי התכנית ובעלי הזכויות ומהווה גורם מעכב נוסף בהליכי קידומה של תכנית.

קשיים אלו מהדהדים שוב את הצורך בערכאה שיפוטית אחת שתדון בהיבטים הקנייניים והתכנוניים במאוחד.

ערכאה כזו תוכל להכריע במחלוקת הקניינית המהותית כחלק אינטגרלי מהבחינה התכנונית-מינהלית, ובכך למנוע את הצורך בפיצול הדיון והקפאת הליכי תכנון חיוניים או עיכובם לזמן רב בשל מחלוקות קנייניות.

ניתן לעשות זאת, בין היתר, על ידי הרחבת סמכויותיה של ועדת הערר הפועלת מכח סעיף 12א' לחוק התכנון והבניה, כך שתוקנה לה סמכות לדון ולהכריע גם במחלוקות קנייניות העולות בפניה והנדרשות לצורך הכרעה במחלוקות התכנוניות המצויות בתחום סמכותה.