פטור מהיטל השבחה מכוח סעיף 19(ב)(10) לתוספת השלישית לחוק התו"ב – אימתי?
מאת עוה"ד צבי שוב וגלית קיט טלמור
כידוע, סעיף מס' 1 לתוספת השלישית לחוק התו"ב מטיל חבות בהיטל השבחה בגין עליית שווי מקרקעין של אדם, שנגרמה כתוצאה מהרחבת זכויות הניצול של אותם מקרקעין עקב אישורה של תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת. סעיף מס' 1 הנ"ל זכה לפרשנויות רבות בפסיקת בתי המשפט ובהחלטות ועדת הערר, ועל כך לא נרחיב.
לצד קביעת החבות בהיטל השבחה, בגין התעשרות כאמור, המחוקק שהיה ער לכך, שהטלת חובת תשלום ההיטל עלולה להביא לצמצום הבנייה, במקרים בהם הוא רצה לעודדם דווקא, הוסיף וקבע בסעיף 19(ב) לתוספת השלישית לחוק רשימת מקרים, שלגביהם יחול פטור מחובת תשלום ההיטל, שביסוד חלקם התחשבות במצבו הכלכלי של הנישום.
אחת הדוגמאות לכך, הינה הוראת הפטור בסעיף 19(ב)(1) לתוספת לחוק, הקובעת כי לא תחול חובת תשלום היטל בגין: "השבחה במקרקעין למגורים המצויים בישוב או בחלק ממנו שהממשלה הכריזה עליו כעל שכונת שיקום, כל עוד ההכרזה בתוקף".
אין חולק, כי תכלית הוראת הפטור הנ"ל הינה להקל על מצוקת הדיור ולעודד בנייה ופיתוח באזורי מצוקה ושכונות שיקום, שהמחוקק והרשות התכנונית מעוניינים לפתחם משיקולים חברתיים וערכיים. יחד עם זאת, למרות שמלשון הוראת הפטור עולה, כי פטור זה יינתן בכל מקרה בו מדובר בעליית שווי מקרקעין, המיועדים למגורים, כתוצאה מאישור תכנית מתאר, בפועל היא זכתה לפרשנויות ולגישות סותרות, שנקבעו ע"י ערכאות בתי המשפט השונות וועדות הערר, באשר לקשת המקרים הנכללים בהוראת הפטור הנ"ל, ולהלן נעמוד על חלקן.
שתי הסוגיות העיקריות שהדעות נחלקו לגביהן באשר לתחולת הפטור נעוצות בשאלות שלהלן:
1. האם סעיף הפטור חל גם כאשר מדובר בבנייה חדשה למגורים, להבדיל מהרחבת דירה בבניינים קיימים (לגובה או לרוחב).
2. האם הפטור חל במקרה שבו הנישום מימש בתקופת ההכרזה זכויות מכוח תכנית שאושרה בסמוך לפני מועד ההכרזה על שכונת מגוריו כשכונת שיקום.
בעניין רעא 8565/10 נאסר עמאש ואח' נ' הוועדה לתכנון ובניה שומרון (שניתן ע"י ביהמ"ש העליון ביום 27.9.12), נדון מקרה בו חויבו המערערים, שהינם בעלים של מגרשים המצויים בתחומי היישוב ג'סר-א-זרקא שהוכרז כשכונת שיקום בשנת 94', בתשלום היטל השבחה בגין בניית דירות חדשות, וזאת מכוח תכניות שאושרו משנת 93' ואילך (קרי: חלקן אושרו עוד בטרם ההכרזה). במקרה זה עמדו לדיון שתי הסוגיות הנ"ל שזכו לפרשנויות ולגישות סותרות, עד לאותו מועד, אך לגופו של עניין, ביהמ"ש הכריע רק לגבי אחת מהן, תוך צמצום תחולת הפטור.
ביהמ"ש העליון נדרש תחילה לפרשנות הסעיף, וקבע, כי בהיבט הלשוני ניתן לקבל את שתי הפרשנויות שהוצעו. לפיכך, ביהמ"ש נדרש גם לבחינת תכלית הפטור, וקבע כי התכלית הסובייקטיבית והאובייקטיבית של הפטור היא הגשמת מטרותיו של פרויקט שיקום השכונות, וכי מטרות אלה אינן כוללות עידוד בנייה חדשה בשכונות שהוכרזו כשכונות שיקום, אלא מתמקדות דווקא בשיפור ושיקום הקיים בתוך השכונה, על תושביה ובנייניה.
יצוין, כי ביהמ"ש העליון החיל כאמור את הגישה המצמצמת באשר לאחת הסוגיות שבמחלוקת, למרות שלשון הסעיף אינה יוצרת אבחנה כאמור, אף לגישת ביהמ"ש, ועל אף שביהמ"ש עצמו ציין כי קבלת גישה מרחיבה יותר (כפי שהובעה ע"י הש' סוקול, שהיה בעמדת המיעוט בפסה"ד שניתן בביהמ"ש המחוזי) יכולה להגשים את תכלית הפטור בהצלחה מרובה יותר, וכי הלב אף נוטה לקבלה. אלא שלדעת ביהמ"ש, הגישה המרחיבה עלולה לפגוע יתר על המידה בקופה הציבורית, מבלי שנראה שזו הייתה כוונת המחוקק.
משקבע ביהמ"ש, כי סעיף הפטור אינו חל בעניין הנ"ל, ביהמ"ש לא נדרש לסוגיה השנייה שהייתה במחלוקת בעניין זה ולא הכריע בה, ומשכך נותרה בעינה קביעת ביהמ"ש המחוזי בעניין.
לא למותר לציין, כי בטרם ניתן פסק דינו של ביהמ"ש העליון בעניין עמאש הנ"ל, גישתו המצמצמת בעניין הובעה גם בהחלטות ועדות ערר וערכאות בתי המשפט השונים, באשר לסוגיה הנ"ל.
אולם, לצד הגישה המצמצמת הנ"ל הובעה גם גישה מרחיבה באשר להחלת הפטור (כפי שהובעה גם בעניין עמאש הנ"ל ע"י כב' השופט סוקול, שהיה בדעת מיעוט בפס"ד שניתן בביהמ"ש המחוזי), וזאת בין היתר בעניין עש"א 4581-05-10 הוועדה המקומית לתכנון ובניה ראש העין נ' שלמה שרון (ניתן ביום 31.10.11 בבימ"ש השלום בפ"ת, ע"י כב' השופט נחום שטרנליכט), בו נקבע כי הוראת הפטור חלה גם על הרחבת בניה קיימת וגם על בניה חדשה, נוכח לשון סעיף הפטור ותכליתו.
והנה, בימים אלה ממש ניתן פסק דינו של ביהמ"ש המחוזי בחיפה, בעניין עמנ (חי') 28824-02-11 הועדה המקומית לתכנון ובניה השומרון נ' ערפאת ג'ורב, שעסק בסוגיה השנייה שבמחלוקת באשר לתחולת הוראת הפטור. בדומה לעניין נאסר עמאש הנ"ל, במקרה זה, בשנת 1993 פורסמה למתן תוקף תכנית שהשביחה את מקרקעי המשיבים, המצויים בתחומי הישוב ג'אסר אל זרקא, שהממשלה הכריזה עליו כעל שכונת שיקום כשנה לאחר מכן, כאשר המשיבים מימשו את זכויותיהם בתקופת ההכרזה.
ביהמ"ש ציין כי אין מחלוקת בין הצדדים, כי אם היתה מפורסמת התכנית לאחר ההכרזה, המשיבים היו פטורים מהיטל השבחה, וכי המחלוקת היא, האם הפטור חל על עצם החבות שנוצרה כשנה לפני ההכרזה על הישוב כשכונת שיקום, או במילים אחרות: האם כוונת המחוקק היתה לפטור מהיטל השבחה את בעלי המקרקעין בשכונת שיקום, גם בגין תכנית שיצרה חבות לפני שהאיזור הוכרז כשכונת שיקום, אך מומשה לאחר ההכרזה.
לגופו של עניין, ביהמ"ש הפנה בפסק דינו לפסיקת ביהמ"ש המחוזי בעניין נאסר עמאש הנ"ל בו נקבע, פה אחד, כי סעיף הפטור חל בין אם האירוע המשביח קדם לתקופת ההכרזה ובין אם אירע במהלכה, וכי צמצום הפטור רק לאירועים משביחים שאירעו בתקופת ההכרזה חותר תחת התכלית של פרויקט שיקום שכונות, ובהתאם לכך קבע כי עמדתו בעניין זהה למעשה לעמדת השופטים בעניין עמאש הנ"ל.
בפסקי הדין הנ"ל, ביהמ"ש המחוזי הרחיב, למעשה, את תחולת הוראת הפטור גם על תכניות שאושרו לפני מועד ההכרזה על השכונות כשכונות שיקום ושמומשו בתקופת ההכרזה, וזאת בניגוד לגישת בתי המשפט שרווחה קודם לכן.
לכך יש להוסיף, כי גם בע"א 3088/02 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה פתח-תקוה נ' כהן פנחס (שניתן ביום 28.6.05 ע"י הש' ד"ר קובי ורדי), שניתן לפני מס' שנים, ביהמ"ש החיל גישה מרחיבה באשר לתחולת הוראת הפטור, שהורחבה עוד יותר בעניין ערפאת הנ"ל. בעניין כהן פנחס נדונה תחולת הפטור ביחס לתכנית שאושרה בתקופת ההכרזה, אך מומשה רק לאחר שהיא הסתיימה. ביהמ"ש קבע, כי הפטור בסעיף הוא מחובת התשלום של היטל ההשבחה לגבי תכנית משביחה שנכנסה לתוקף בתקופת ההכרזה, וכי מדובר בפטור מהותי מחבות ולא רק על דחיית מועד התשלום והקפאת חובת התשלום עד לביטול/פקיעת תקופת ההכרזה. ולכן לא משנה מועד המימוש, וברגע שתכנית ההשבחה השביחה את הנכס בתקופה שההכרזה היתה בתוקף, יהיה פטור מהיטל השבחה גם אם המימוש ייעשה לאחר פקיעת תקופת ההכרזה.נ
ביהמ"ש הוסיף וציין בעניין כהן פנחס הנ"ל כי הסעיף שבמחלוקת מנוסח באופן לא בהיר וברור דיו, וניתן לפרשנות לכאן ולכאן, וכי כתוצאה מכך ישנם פס"ד שונים של בתי משפט השלום והמחוזי שהגיעו לתוצאות שונות והפוכות. יחד עם זאת, נקבע, כי התכלית למתן הפטור המוחלט מהחבות של היטל ההשבחה בשכונות שיקום נועדה להיטיב עם השכונה המוכרזת ולעזור בשיקומה, בדרך של מתן הקלה והטבה לתושביה ומשיכת תושבים נוספים, ולכן יש טעם רב בפרשנות מרחיבה בעניין, הרואה בפטור מהיטל השבחה פטור מוחלט ולא רק דחיית מועד התשלום.
כפי שניתן לראות, עד לפסק דינו של ביהמ"ש העליון בעניין נאסר עמאש הנ"ל, היו קיימות גישות שונות וסותרות באשר לתחולת הוראת הפטור. ביהמ"ש העליון אמנם צמצם את תחולת הוראת הפטור באשר לסוגיה הראשונה שהתעוררה מחלוקת פרשנית לגביה, עם זאת, הוא לא הכריע בסוגיה השנייה שהתעוררה לגביה מחלוקת.
לפיכך, כיום קיימות למעשה שתי גישות סותרות ביחס לפרשנות שיש ליתן לתחולת הוראת הפטור. מחד- קיימת גישה מצמצמת באשר לתחולת הוראת הפטור בנוגע לבניה חדשה, וזאת, חרף היעדר כל אבחנה מפורשת בעניין העולה בבירור מלשון הסעיף. ומאידך- קיימת גישה מרחיבה באשר לתחולתה של אותה הוראת פטור ביחס לתכניות שפורסמו למתן תוקף לפני מועד ההכרזה ושמומשו בתקופת ההכרזה, ואף ביחס לתכניות שאושרו בתקופת ההכרזה ושמומשו רק לאחר שהסתיימה, כשאף זאת בהיעדר כל התייחסות מפורשת לכך בהוראת הפטור.
אנו סבורים, כי לא לחינם נקבעו הוראות הפטור המנויות בסעיף 19 לתוספת לחוק, וכי באותם מקרים בהם מלשון החוק עולות שתי פרשנויות אפשריות, יש לנקוט בגישה המרחיבה את תחולת הפטור, ולא בזאת המצמצמת אותה, אלא אם כן הצמצום נקבע ועולה במפורש הן מלשון הסעיף והן מתכליתו.
כמו-כן, אנו סבורים כי צריכה להיות הרמוניה חקיקתית, וכי מבחינה מהותית אין מקום לאבחנה בין בניית דירה חדשה לבין הרחבתה, לצורך הגשמת תכלית ומטרת הוראת הפטור בענייננו, שנועדה לשקם אזורי מצוקה בין על ידי השבחת נכסי התושבים הקיימים ובין על ידי משיכת אוכלוסיה חדשה. זאת, כפי שנקבע אף באשר להוראות פטור אחרות.
אחרת וכל עוד המחוקק לא אמר את דברו בעניין, במפורש, אנו עדים לפסיקות ולהחלטות סותרות ביחס למקרים דומים, וכפועל יוצא מכך גם לאפליה בין הנישומים השונים. והיו דברים מעולם. כך, למשל תחילה צומצמה גם תחולת הוראת הפטור בגין תמ"א 38 ע"י רשויות שונות, עד אשר לאחרונה קבעה ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה במחוז ת"א, במפורש, כי הוראת הפטור חלה הן בעת מכירה והן בעת הוצאת היתר בנייה. כמו-כן, פסיקת בתי המשפט אף הרחיבה כידוע גם תחולת הוראת הפטור מהיטל בגין דירת מגורים ששטחה עד 140 מ"ר, וזאת הן על הרחבת דירה והן על בניית דירה חדשה כאמור, נוכח הרציונאל העומד מאחוריה.
- גילוי נאות- משרד הח"מ מייצג נישומים שונים בהיטלי השבחה.
