הלכת "רוטמן" (ע"א 8622/07) – במטרה למנוע "כפל הליכים" – האומנם ?

הלכת "רוטמן" (ע"א 8622/07) – במטרה למנוע "כפל הליכים" – האומנם ?

מאת עוה"ד צבי שוב ויפעת בן אריה

לפני מספר חודשים , ניתן פסק דין מאלף ומקיף של בית המשפט העליון בעניין ע"א 8622/07, ע"א 2685/10 אהוד רוטמן נ' מע"צ החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ במסגרתו התעוררה השאלה בגדרה של "פקודת הדרכים" (שבוטלה, אך לא רטרואקטיבית) והיא מהו הדין כאשר מופקע רק חלק מחלקת מקרקעין, אולם ההפקעה אינה משביחה את הנותר, והאם במצב כזה חלה על הרשות המפקיעה חובה לשלם פיצוי מלא בגין כל השטח המופקע. ביהמ"ש באמצעות כב' הש' ע' פוגלמן השיב על שאלה זו בחיוב ולמסקנתו זו הצטרפו ללא כל הסתייגות יתר חברי ההרכב (ד' ביניש, ע' ארבל, א' חיות, ו-י' עמית) בקבעו באופן תקדימי, כי ככלל הפקעת מקרקעין על פי פקודת הדרכים, כשהחלק שנותר בידי בעל המקרקעין לא הושבח גורמת סבל לבעל המקרקעין המחייב את המדינה לשלם לו פיצוי מלא בגין ההפקעה.

ביהמ"ש ציין כי ככלל נטילת חלקת מקרקעין או חלק ממנה ללא פיצוי מלא, מקום שהחלק שנותר בידיו של בעל המקרקעין לא הושבח, גורמת "סבל" לבעל המקרקעין כמשמעותו בסעיף 7 סיפא לפקודת הדרכים (בהעדר השבחה של הנותר, הפקעת חלק מחלקה לשימוש שאינו קהילתי היינו לצורך דרך בין עירונית (וכאלה הן הפקעות מכוח פקודת הדרכים), בלא לשלם פיצוי מלא בגינה, פוגעת באופן בלתי מידתי בזכות הקניין של הפרט, וכן פוגעת בעקרון השוויון, היא לא מידתית ולא שוויונית משום שניתן להשיג את תכליתה – פיתוח תשתית תחבורה לשימושים שאינם מקומיים – באמצעי שפגיעתו פחותה: תשלום פיצוי מלא המטיל את נטל המימון באופן שוויוני על הכלל. "סבל" זה מחייב את שר התחבורה לעשות שימוש בסמכותו ולשלם לבעל הקרקע פיצוי מלא בגין ההפקעה.

במילים אחרות, קביעתו של בית המשפט הינה שבמקרה של "סבל" (דוגמת הפקעת כביש בין עירוני להבדיל מהפקעה כללית לצורכי ציבור) ושיתרת הקרקע לא הושבחה, הסמכות של השר הופכת לסמכות שבחובה ועל המדינה חלה חובת פיצוי תשלום החל מהמטר הראשון.

אמנם לפי למעלה משנה תוקן החוק וביטל את ההפקעה ללא פיצוי, אולם לא רטרואקטיבית, ולכן אין ספק כי פסק הדין הינו משמעותי מבחינת הרשויות המפקיעות שכן עדיין קיימות הפקעות רבות מהעבר בהן הופחת על ידן 25% ועתה משנקבעה הלכה ברורה, הנושא ישתנה והרשויות לא תוכלנה להישמע עוד בטענות העדר חובת תשלום פיצוי החל מהמטר הראשון, מקום שאין מחלוקת כי היתרה לא הושבחה.

הננו סבורים כי, כדברי כב' הש' ארבל בפסק הדין, הרי שהש' פוגלמן עשה חריש עמוק בנושא הפקעת מקרקעין לצרכי ציבור בכלל, ועל פי פקודת הדרכים בפרט, ויש לברך על מלאכה מורכבת זאת, ואין ספק כי קביעתו זו המפורשת של ביהמ"ש אכן מתיישבת ועולה בקנה אחד עם הוראות חוק יסוד כבוד האדם וחירותו, וצועדת צעד נוסף לקראת האזרחים.

דא עקא, שלצד הקביעה האמורה נדמה כי המלאכה טרם הסתיימה, וזאת בכל הנוגע למישור הפרוצדוראלי בדבר המסלול בו נדרש הנפקע לילך על מנת לקבל את הפיצוי כאמור, שבהתאם פסק הדין בסוגיה טכנית זו אינו ברור דיו, ונראה כי נותר חלל פתוח בנקודה זו, המוביל לפרשנויות שונות, ונדרש כי גם אנומליה זו תבוא על פתרונה, ונסביר.

בית המשפט העליון קבע בפסק הדין, כי המסלול הדיוני הראוי כדי לקבל את פיצויי ה"סבל" הינה פניה מקדימה של הנפקע לשר התחבורה בבקשה לתשלום פיצויי "סבל".

אלא, שלצד זאת ציין ביהמ"ש, כי אין מניעה שהפרוצדורה שנקבעה בסעיפים 2 ו-6 לקריטריונים אשר מביאה לבחינה של הפעלת סמכותו של השר לשלם פיצויי סבל גם בלא פנייה מוקדמת, תעמוד בעינה.

אי לכך מתעוררת אפוא השאלה האם במקרה בו זכאי נפקע  לפיצוי "סבל" (וזאת מתוך נק' הנחה שעמד ביתר תנאים שנקבעו בפסק הדין , קרי הפקעה לצורכי כביש בינעירוני ויתרת הקרקע לא הושבחה) עליו כתנאי הכרחי לשם קבלת הפיצוי לבצע פנייה מקדימה לשר. שלכאורה הינה טכנית, שכן לשר אין שיקול לסרב במקרה זה, שאלה זו מתחזקת ביתר שאת, בנוגע להפקעות לגביהם קיימים הליכים משפטיים תלויים ועומדים שחלקם אף מגיעים לשלבים מתקדמים עד כדי סופיים או אז עולה מתעוררת שאלה נוספת (שהינה עיקר מושא מאמרינו) והיא האם סמכותו של השר לפסוק פיצויי "סבל" הינה סמכות ייחודית או שמא לא וגם ביהמ"ש הדן בתביעת פיצויי ההפקעה מוסמך לפסוק כאמור.

יש הטוענים כי פרשנות נכונה של פסק הדין מחייבת כי לשר ולו בלבד סמכות ייחודית לפסוק פיצוי, וזאת בלי קשר לשאלה אם קיים הליך משפטי תלוי ועומד במסגרת אותה הפקעה אם לאו ובהתאמה על מנת שהנפקע יזכה יקבל פיצויי "סבל" עליו בכל מקרה לבצע פנייה מוקדמת לשר (להלן-"הגישה הראשונה").

מנגד, יש הגורסים ההפך, לגישתם, אומנם ביהמ"ש מציין כי פנייה לשר הינה "המסלול הדיוני הראוי", אולם, אין הדבר בבחינת הכרח, כלומר אין הדבר מחויב המציאות, ובפרט בנסיבות בהן קיים הליך משפטי תלוי ועומד. (להלן – "הגישה השניה").

אלה הגורסים בגישה השניה מבססים עמדתם על מספר טעמים עליהם נעמוד להלן.

הראשון, הוא נוכח הסייג שמציין ביהמ"ש בפסק הדין לפיו, אין מניעה שהפרוצדורה שנקבעה בסעיפים 2 ו-6 לקריטריונים, (לפיהם נקבע בין היתר כי בשונה מהעבר, אם סבורה הרשות המפקיעה כי מתקיים אחד החריגים האמורים לתשלום פיצוי בגין ה-25%, עליה לפנות מיוזמתה לועדה המכרעת) אשר מביאה לבחינה של הפעלת סמכותו של השר לשלם פיצויי סבל גם בלא פנייה מוקדמת, תעמוד בעינה.

בנוסף, הגורסים בגישה השניה לעיל, תומכים יתדותיהם בין היתר על בסיס הרציונאל הטמון בפסק הדין והוא הימנעות מכפל הליכים על ידי פניה לבית המשפט הדן בשיעור הפיצוי, וכלשון ביהמ"ש: "יתרונו של מסלול דיוני זה בכך שהוא מונע את הצורך בפנייה כפולה לבית המשפט: פעם אחת בהליך מנהלי המכוון להחלטת השר ב"תקיפה ישירה"; ופעם שנייה בתביעה אזרחית לפיצויי הפקעה כל אימת שמתעוררת מחלוקת אחרת לגביהם. נדגיש בהקשר זה כי סמכותו של בית המשפט נקבעת בהתאם לסעד המבוקש, ובנסיבות המקרים שלפנינו ודומיהם מדובר בתביעה כספית שבית המשפט המחוזי מוסמך לדון בה. ויודגש: הדין מאפשר להגיש תובענה כספית לבית המשפט המוסמך ולהעלות במסגרתה – בדרך של תקיפה עקיפה – טענות המכוונות להחלטת השר על יסוד עילות מתחום המשפט המנהלי. בית המשפט האזרחי מוסמך לדון בכל הטענות האלו מכוח סמכותו הנגררת…"

במילים אחרות, הרציונאל שעמד בבסיס קביעת המסלול "הראוי" הינו למנוע פניה כפולה לבית המשפט. ועל כן, לגישת הנ"ל, נראה כי במקרה בו קיים הליך משפטי תלוי ועומד, דרישה מהנפקעים לבצע אקט פורמאלי (שגם הוא אינו מחוייב באופן מפורש בפסק הדין) ולשלחם לתחילת הדרך – לשר התחבורה על מנת שידון בסוגית ה-25% הראשונים (שממילא לא תותיר בידיו כל שיקול דעת שכן כאמור ההלכה המחייבת היא שסמכותו הפכה לסמכות שבחובה במקרים בהם יתרת הקרקע לא הושבחה) תרוקן מתוכן את המטרה שסימן ביהמ"ש העליון בפסק הדין כאמור.

נזכיר כי ביהמ"ש העליון ציין בפסק הדין כי לאחר שתינתן החלטת השר, וככל שיבקש הנפקע להשיג על החלטתו, יוכל הוא לפנות לביהמ"ש המחוזי בתביעה לפיצויי הפקעה שאליה יצורף גם השר כנתבע. בגדר תביעה זו יידרש ביהמ"ש, מכוח סמכותו הנגררת לפי סעיף 76 לחוק בתי המשפט, גם לטענות המכוונות לאופן הפעלת סמכותו של השר לשלם פיצויי "סבל", כמו גם לכל מחלוקת אחרת הנוגעת לסכום פיצויי ההפקעה שישולמו.

לפיכך המצדדים בגישה השניה  סבורים, כי אם קביעת ביהמ"ש הינה כי הדין מאפשר הגשת תביעה כספית לביהמ"ש המוסמך ולהעלות במסגרתה טענות המכוונות להחלטת השר מכוח סמכות "נגררת" וכפועל יוצא יש לו סמכות לקבלה, לבטלה או לשנותה הרי שעל אחת כמה וכמה במקרים בהם תלויים הליכים תלויים ועומדים, ברי כי ביהמ"ש, בנוסף לשר, מוסמך גם לדון בכך. לדידם, אין מחלוקת כי ביהמ"ש העליון לא התכוון בפסק דינו להחריג את סמכותו של ביהמ"ש לדון בסוגיית ה-25% הראשונים, אלא ולכל היותר כלשון פסה"ד "ביקש להעיר הערה בדבר המסלול הראוי בהליכים כגון דא".

כלומר לגישתם, בית המשפט העליון בפסק דינו לא ראה לנגד עיניו אפשרות שנפקעים המנהלים הליכים לקבלת פיצויי הפקעה, משך שנים ארוכות, תוך שהם נאלצים להוציא לשם כך הוצאות כספיות רבות, ובייחוד באותם מקרים בהם ההליך מגיע לקיצו, ייאלצו במקביל, כדי לקבל פיצוי שממילא מגיע להם בדין לפנות להליך נוסף וחדש, ולחזור למעשה לנקודת ההתחלה, ביחס לתשלום פיצוי החל מהמטר הראשון. ההפך, המטרה שעמדה הינה לאפשר לנפקעים שממילא מקיימים הליך משפטי לתבוע הכל במסגרת תביעת פיצויי ההפקעה, כולל בגין ה- 25% ובכך לקצר ולייעל את ההליכים שעל הנפקעים לעבור.

ברי ונהיר, כי בית המשפט העליון ראה בשמירת זכויותיהם של נפקעים, ראשונה במעלה ומטרתו הייתה למנוע פגיעות מיותרות בנפקעים, מעבר לפגיעה שכבר נפגעו, כשנלקחו מהם מקרקעיהם ואין ספק כי קביעתו לפיה סמכות של השר בעניין תשלום הפיצוי (בהתקיימות התנאים הרלוונטיים) הופכת לחובה, מעידה על כך. כמו כן ברי אפוא כי קביעתו זו מבורכת ומתיישבת עם חוק היסוד כבוד האדם וחרותו אשר העלה את זכות הקניין לזכות על. עם זאת ונוכח העמימות/ חוסר הבהירות בהתייחס להיבט הפרוצדוראלי אשר הותירה פתח לפרשנויות שונות, אנו תקווה כי הדבר לא יוביל לכך שהרשויות המפקיעות תנצלנה זאת לרעה חלילה ובתוך כך תגרומנה לטרטור וגרירת הנפקעים/האזרחים להליך נוסף וחדש, והדבר יפה ונכון שבעתיים בייחוד בהפקעות לגביהם קיימים הליכים משפטיים תלויים ועומדים.