עו"ד על נדל"ן – עלון חודשי מס' 197

האם תכנית כיכר המדינה משביחה?

מספר הליך: עמ"נ 35113-02-25 רונן הר נוף ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב ערכאה: בית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב, בפני כב' השופט, אילן צור. פרטי המקרקעין: כיכר המדינה, תל אביב. תאריך מתן פסק הדין: 11.1.26. ב"כ המשיבות: עוה"ד הררי טויסטר ושות'.

ערעורים כנגד החלטות בעניין תכנית תא/2500/ב משנת 2018. תכנית זו, היא אחת מהתכניות אשר הוחלו במרוצת השנים על המקרקעין – במעגל הפנימי הידוע בכינויו "כיכר המדינה", בתל-אביב. התכנית מורכבת משני רכיבים עיקריים: ביטול המנהרה אשר יועדה לעבור מתחת לכיכר בהמשך לרח' ז'בוטינסקי וכן תוספת של שטחי שירות.

השאלה המשותפת לערעורים הנ"ל, נוגעת לעצם החיוב בהיטל השבחה, בעוד שהערעור שכנגד עוסק בשיעור החיוב בהיטל השבחה.

לאחר התדיינות משפטית ארוכת שנים, במקרקעין ייחודים, אשר הגיעה עד לפתחו של בית המשפט העליון, הופקדה תכנית תא/2500, אשר פורסמה למתן תוקף בשנת 2000. על פי תכנית זו, אמורים היו להיבנות שלושה מגדלי מגורים בני 25 קומות כל אחד, בהם 387 יחידות דיור ומתחתם קומה מסחרית. עוד נקבע, כי בתוואי רחוב ז'בוטינסקי, תעבור דרך תת-קרקעית, מתחת לבנייני המגורים.

בשנת 2006, בעקבות מחלוקת שנתגלעה בין הוועדה המקומית לבין בעלי הזכויות, הוסכם בין הצדדים כי תקודם תכנית בסמכות ועדה מקומית, אשר תשנה את תכנית 2500, ובמסגרתה יומרו שטחי המסחר לשטחים למגורים.

בשנת 2013, אושרה תכנית תא/מק/2500/א (להלן: "תכנית 2500א"), אשר במסגרתה הומרו שטחי המסחר לשטחים למגורים, מספר הקומות הוגדל מ – 29 ל – 40 קומות, ומספר יחידות הדיור עלה מ- 387 יח"ד ל- 453 יח"ד.

בשנת 2014, יזמה המשיבה והחלה לקדם את תכנית 2500ב. ביום 20.3.2018, אושרה התכנית שעיקרה ביטול המנהרה שאמורה הייתה לעבור מתחת לציר ז'בוטינסקי לצד תוספת של שטחי שירות.

בשל מימוש במכר של חלק מבעלי הזכויות, הוציאה הוועדה המקומית שומה בסך כולל של – 135 מיליון ₪.

לאחר התדיינות בועדת הערר, לרבות שמאי מייעץ, בית המשפט בחן את ההחלטות וציין כי בחירתו של השמאי המייעץ לבחון את ביטול המנהרה ושלביות הביצוע הכרוכה בכך, על פי שיטת החילוץ – היא סבירה ונכונה, מקום בו אין נתונים השוואתיים בנמצא. הודגש, כי המסקנה אליה הגיע השמאי, שמצא כי קיימת השבחה "בדרך אחרת", קרי השבחה שלא על דרך של הוספת זכויות בנייה, היא מסקנה המבוססת על מסד עובדתי הולם, וזאת אף אם קיימות גישות מקצועיות שונות לבחינת שאלת השבחה.

"נמצאנו למדים, כי באמצעות שיטת החילוץ, הגיע השמאי המייעץ למסקנה כי תכנית 2500ב היא תכנית משביחה ביחס לאלמנטים של ביטול המנהרה ושלביות הביצוע ….. משנמצא כי מדובר בתכנית משביחה, הרי שמתייתר הצורך לדון בשאלה האם מדובר בתכנית פוגעת."

שאלה נוספת שנדונה הינה האם קיימת השבחה כתוצאה מתוספת שטחי השירות? טענת המערערים בעניין זה, היא כי תוספת שטחי השירות שנקבעו בתכנית 2500ב, בשטח של 5,987 מ"ר, אינם מייצרים השבחה, שכן הם היו קיימים מכח החוק והתקנות במצב הקודם, גם אלמלא תכנית 2500ב באה לעולם.

בית המשפט קבע, כי נכון עשתה ועדת הערר שעה שאימצה את עמדת השמאי המייעץ. שכן, נראה שהשמאי בדק את התכניות ומצא, כי גם במצב הקודם היו די שטחי שירות לצורך ממ"דים, נגישות וחיזוק מבנים. במאמר מוסגר ציין  בית המשפט, כי שונה המצב המשפטי החל בענייננו, טרם התיקון לתקנות, מהמצב החוקי כיום, שבו במסגרת התיקון בוטלה החובה לקבוע בתכניות הבחנה בין שטח עיקרי לשטחי שירות.

באשר למקדם שנקבע בגין תוספת שטחי השירות – בית המשפט הדגיש כי אין מקום להתערבות בקביעת השמאי המייעץ. מדובר בעניין מקצועי מובהק, שאינו מצדיק התערבות. עיון בשומת השמאי המייעץ מעלה, כי הוא סקר עסקאות דומות בסביבה הקרובה לפרויקט הנדון, כמו גם קביעות שמאים מכריעים, לשם קבלת אינדיקציה לקביעתו, והגיע למסקנה ביחס למקדם שקבע לאחר שקילת כל אלה. מאחר וכך, לא מצאתי עילה להתערבות בקביעת השמאי המייעץ, ונכון עשתה ועדת הערר שעה שאימצה את קביעתו.

לאור האמור, הערעורים והערעורים שכנגד נדחו.

הערת מערכת: 

מקרה כיכר המדינה, ביחס למעגל הפנימי המצוי כעת בבניה, הינו מקרה דוגמא לצד המצער של עיכוב והתמשכות תכנונית של טלאי על טלאי, שיוצאת בעקבות כך הליכים משפטיים רבים ופוגעת בצדדים ובמערכות.

תכנון הכיכר המקורי החל לפני מעל 50 שנה ואילו היה ממומש על פי המתווה המקורי, הרי שלצד הבניינים הבנויים במעגל החיצוני כבר היו בנויים עשרות שנים בניינים והכיכר הייתה פעילה ותוססת.

אינספור ההליכים התכנוניים, תכנית תא/1980 שחפצה להפוך את המעגל הפנימי לשצ"פ, אשר אושרה אך לא פורסמה, תכנית תא/2500 שיצרה את המגדלים והמסחר כבר בשנות ה-90, עיכובים רבים ותביעות שהוגשו, שהובילו לביטול המסחר והוספת המגורים במקומו, מבני ציבור, ולבסוף שינוי נוסף בביטול הדרך, גרמו להגשת תביעות, ומנגד הליכי היטל ההשבחה, כמו גם ההליך דנן.

מחירי הנדל"ן בסופו של דבר משקפים קשיים אלו והתמשכות הליכים, ועל כן נאמר כי סוף מעשה במחשבה תחילה, הדברים בהחלט יכלו להתנהל אחרת.

"דוקטרינת ההתפתחות האורבנית הסבירה" – האמנם?

מספר הליך: ערר 9005-07-24 מרכז ש.י.ר בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה נתניה ערכאה: ועדת הערר לפיצויים והיטל השבחה מחוז מרכז, בפני כב' היו"ר, עו"ד דביר סגלוביץ.. פרטי המקרקעין: חלקה 99 בגוש 8234, אזור התעשייה קריית אליעזר, נתניה. תאריך מתן ההחלטה: 12.1.2026. ב"כ העוררת: עו"ד ד"ר הנריק רוסטוביץ.

ערר על החלטת הועדה המקומית, אשר דחתה את תביעת העוררת לפיצויים, עקב אישורה של תכנית מס' 408-0215392 נת/מק/25/760/א תוכנית להרחבת רחוב האורזים באזור התעשייה קריית אליעזר, נתניה.

החלקה ממוקמת בחלקו הדרום־מערבי של אזור התעשייה קריית אליעזר שבתחום העיר נתניה, ושטחה הרשום עומד על 24,517 מ"ר. בעקבות אישורה של תוכנית ההרחבה, שונה ייעודו התכנוני של חלקה המזרחי של החלקה, מייעוד לתעשייה לייעוד של "דרך מוצעת".

בעקבות שינוי זה, הגישה העוררת למשיבה תביעה לפיצויים בגין ירידת ערך החלקה, בסכום הנאמד על ידה בסך של 9,370,490 ש"ח, נכון למועד כניסתה לתוקף של תוכנית ההרחבה.

ועדת הערר בחנה את המקרה, וקבעה כי לאחר בחינת מכלול כל החומרים, יש לקבל את הערר באופן חלקי, כך שהעוררת זכאית לפיצויים בעקבות ירידת הערך של התכנית, בהתאם לשומה המייעצת.

ועדת הערר דחתה את טענת הועדה המקומית בעניין דוקטרינת ההתפתחות האורבנית הסבירה", בהקשר של סעיף 200 לחוק התכנון והבניה. צוין, כי יישומו של כלל זה, ככל שהוא נוגע לתביעות המוגשות מכוח סעיף 197 לחוק, טרם גובש עד תום, ועל פני הדברים הוא מעורר קשיים לא מבוטלים, הן במישור התאורטי והן ברובד היישומי.

"לטעמנו, בנסיבות המקרה שלפנינו, אין הצדקה להחיל את הדוקטרינה האמורה. כאשר מדובר בפעולה תכנונית שבמסגרתה מופקע שטח פרטי בהיקף העולה על 2.5 דונם, קשה לראות בכך "התפתחות סבירה" כמשמעה בדין. המדובר בנטילה משמעותית של מקרקעין פרטיים, שיש עמה פגיעה מהותית בזכות הקניין. לגישתנו, אין מדובר בפגיעה הנופלת לגדר אותן פגיעות צפויות המתקבלות כחלק בלתי נפרד מהשתנות אורבנית רגילה, אלא בפגיעה חריגה בהיקפה ובעוצמתה, שאין לה מקום במסגרת הפגיעות שניתן לצפותן כחלק מהתפתחות עירונית צפויה.

דברים אלה נאמרים מבלי לגרוע מחשיבותה הציבורית של תוכנית ההרחבה והתועלות הגלומות בה. ואולם, בנסיבות המקרה שלפנינו, אין לראות בתוכנית זו משום התפתחות עירונית מתונה, צפויה וסבירה."

ועדת הערר קבעה, כי כאשר העוררת אינה נמנית עם הנהנים העיקריים מתוכנית ההרחבה, בעוד שיתר הנהנים, המשתייכים לקבוצת הנהנים הרחבה, אינם נושאים בנטל דומה לזה שהושת על העוררת, נחלשת במידה ניכרת ההצדקה להחיל את הפטור מפיצוי הקבוע בסעיף 200 לחוק, הרי שמצב דברים זה מערער את האיזון הראוי בין חלוקת הנטל לבין ההנאה מהתועלת הציבורית, ומשכך פועל לחובתה של תחולת הסייג לאחריות לפיצוי.

ועדת הערר הדגישה, כי נקודת המוצא בפרשנות החוק היא תחולתה של חובת הפיצוי הקבועה בסעיף 197 לחוק, בעוד שסעיף 200 מהווה חריג שיש לפרשו בגדרי פרשנות מצמצמת. בנסיבות המקרה שלפנינו, עוצמת הפגיעה בזכות הקניין של העוררת היא ממשית וניכרת. מדובר בחטיבת קרקע רחבת היקף, אשר ניטלה ממנה, אם בדרך של הגבלת השימוש בה, ואם בדרך של נטילה בפועל בהליך הפקעה. הכרה בפטור מחובת הפיצוי, שעה שהוכחה ירידת ערך בשיעור של מיליוני שקלים, אינה עולה בקנה אחד עם האיזון הראוי בין האינטרס הציבורי לבין ההגנה על זכויות הקניין של הפרט.

לאור האמור, הערר התקבל.

הערת מערכת: 

המערכת סבורה, כפי שהועלה כבר פעמים רבות, כי סעיף 197 לחוק אינו אמור לחול בהתייחס לפגיעות שסופן הפקעות, והגיעה העת לשנות ולפתור את הבעיה שנוצרה בעקבות הלכת חממי והצורך לניהול הליכים כפולים במקרה של פגיעה שמסתיימת בהפקעה.

כמו סע' 197, הרי שגם סע' 200 אינם חלים על פרק ההפקעות, לדעתנו המחוקק התכוון להחילו למקרים קלים כמו פגיעות עקיפות, פגיעות של פגיעה בזכויות וכדו', במקרים של הפקעת מקרקעין יש סייגים אחרים של מבחנים (כמו היכולת להפקיע 40% ללא תמורה), ועל כל מדובר בערבוב מימן בשאינו מינו, סע' 200, אינו אמור כלל לחול בהפקעות.

ועדת הערר הורתה על עיכוב ביצוע היתר בניה

מספר ההליך: ערר 1060-09-25 הועדה המקומית לתכנון ובניה פתח תקוה נ' מוסך מדינה בע"מ ערכאה: ועדת הערר לתכנון ובניה מחוז מרכז, בפני כב' היו"ר, עו"ד דביר סגלוביץ. פרטי המקרקעין: לא צוין. תאריך מתן ההחלטה: 13.1.26 ב"כ המבקשת: עוה"ד גיל זילבר ואלמוג אהרון.

בקשה לעיכוב ביצוע החלטת ועדת הערר מיום 28.12.2025, בגדרה התקבל ערר המשיבה והוחלט לאשר, באופן עקרוני ותחת תנאים שנקבעו, בקשה למתן היתר לבנייה שמספרה 20240197.

ביום 13.1.2025, הגישה הועדה המקומית בקשה לעיכוב ביצוע ההחלטה, מן הטעם שבכוונתה לעתור עליה בעתירה מנהלית, שתוגש יחד עם בקשה למתן צו ביניים.

לאחר בחינת הבקשה, נקבע כי דין הבקשה להתקבל. ועדת הערר הדגישה כי הסמכות לדון בבקשה נתונה לה מכוח הוראות תקנה 15 לתקנות התכנון והבניה (סדרי דין בועדות ערר).

"היקש זה אינו מובן מאליו, שכן תקיפת ההחלטה אינה נעשית בגדר הליך ערעורי, אלא במסגרת הליך חדש של ביקורת שיפוטית ישירה על החלטת ועדת הערר. ואולם, בשים לב לכך שמדובר בהחלטה בעלת אופי מעין שיפוטי, אניח כי ניתן להקיש לעניין זה מהוראות תקנה 145(ב) הנ"ל."

מדובר בהיתר בנייה שניתן על יסוד החלטה עקרונית באשר לפרשנות הוראותיה של תוכנית 410-0411132 – תוכנית מתאר לאזור תעסוקה מטרופוליני משני קריית אריה. צוין, כי לפרשנות שניתנה בהחלטה ישנה השלכה רוחבית, והיא עשויה להשפיע, ולו במידה מסוימת, על אופן יישומה של התוכנית כולה.

ועדת הערר ציינה, כי בשים לב לכך שמדובר בסוגיה שטרם נבחנה בפסיקה, יהיה קשה להעריך את סיכויי ההליך, ולפיכך הועדה הניחה כי סיכויי העתירה מאוזנים.

על כן, נקבע כי השיקול המרכזי בענייננו הוא מאזן הנוחות, כאשר ועדת הערר ציינה כי, משהוחלט לאשר את הבקשה להיתר באופן עקרוני, קיים סיכון כי מתן היתר בנייה מכוחה יוביל לשינוי במצב הקיים בשטח, באופן שעלול להביא לכדי מעשה עשוי. בנסיבות אלה, ובהתחשב בפרק הזמן המבוקש, עד ליום 11.2.2026, הוחלט כי יש להיעתר לבקשה, כך שהיתר הבנייה לא יינתן עד למועד האמור.

ועדת הערר הדגישה, כי אין הצדקה לעיכוב הליך הרישוי כולו. משכך, מצופה כי המבקשת תאפשר למשיבה להשלים את קיום התנאים והדרישות שנקבעו לשם מתן היתר הבנייה, ללא דיחוי.

לאור האמור, ועדת הערר הורתה על עיכוב ביצועה של ההחלטה, כך שהיתר הבנייה יינתן, לכל המוקדם, לאחר יום 11.2.2026.

הערת מערכת: 

להבדיל ממקרה בו טרם הוצא היתר ויש עיכוב בהגשת הערר, פה מדובר בהיתר שכבר ניתן ועל כן יש לעכבו, ועדת הערר נדרשת לקבל החלטות על בסיס שתקנות שלא קיימות, במקרה זה וככל הנראה בגלל שלא נטענה טענה לגבי עצם סמכות ועדת הערר לדון, נדרשה ועדת הערר לסוגיה ובחנה את הוצאת הצו בדומה למבחנים האזרחיים, עם זאת המערכת סבורה כי  לאור היקף הדברים והנושאים להם נדרשות ועדות הערר, ראוי היה לתת להם את הכלים ולא להותיר את התקנות למילוי והשלמה על ידי יושבי הראש, איש איש לפי עמדתו האישית.

יישומה של תכנית כוללנית

מספר הליך: ערר 1058-09-25 הראל כהן ויאיר נקר נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה מודיעין מכבים רעות ערכאה: ועדת הערר לתכנון ובניה מחוז מרכז, בפני כב' היו"ר, עו"ד סיגלית אסייג צרויה. תאריך מתן ההחלטה: 24.12.25. פרטי המקרקעין: גוש 80072 חלקה 179, מודיעין. ב"כ המשיבות: עוה"ד אבי שפרמן, אדריכלית אינה ברנובסקי, עוה"ד יהל דותן, עוה"ד אורי ימין, מתן חיים נציג טעמ"ן, מר יואל בריימן אדריכל התוכנית.

הערר הוגש על ידי הראל כהן ויאיר נקר (להלן: "העוררים") כנגד החלטת הוועדה המקומית מודיעין-מכבים-רעות לדחות את התנגדות העוררים ולאשר למתן תוקף תכנית מפורטת שיזמה חברת טעמ"ן נדל"ן.

מטרתה העיקרית של התכנית היא שינוי ייעוד מאזור מגורים ג', לייעוד של מסחר ותעסוקה, תוך הוספת זכויות בנייה משמעותיות ושינוי הוראות בינוי והכל כאמור בהוראות התכנית.

המשיבה 1 היא ועדה מקומית עצמאית, ובהתאם לכך נדרשו העוררים לרשות יו"ר ועדת הערר המחוזית להגשת הערר. רשות ערר נתנה בהחלטה מיום 5.11.2025, תוך שנקבע כי שאלת סמכות הוועדה המקומית לאשר שינוי ייעוד מהותי, מעוררת שאלה בעלת חשיבות היורדת לשורש העניין.

לאחר שהתקיים דיון בפני ועדת הערר, המליצה ועדת הערר לעוררים לחזור בהם מהערר, שכן לא נמצאה עילה להתערבות בהחלטת הוועדה המקומית. העוררים סירבו לחזור בהם מהערר ומכאן ניתנה החלטה.

העוררים טענו כי, הוועדה המקומית פעלה בחוסר סמכות, כאשר סעיף 62א לחוק מונה רשימה סגורה של נושאים בסמכות מקומית; שינוי ייעוד קרקע כה מהותי (ממגורים למסחר ותעסוקה) אינו נכלל ברשימה זו והוא שמור לוועדה המחוזית; תכנית המתאר הכוללנית מד/2040 (אינה יכולה להקנות לוועדה המקומית סמכות שאינה קבועה בחוק; שינוי ייעוד משנה באופן מהותי את אופי הסביבה, דבר שאינו בסמכות ועדה מקומית.

ועדת הערר ציינה, כי מקובלת עליה עמדת הוועדה המקומית לפיה נתונה לה הסמכות לקבוע במקרקעין ייעוד התואם את השימושים שנקבעו בתכנית הכוללנית בין אם כייעוד בפני עצמו או בין אם כייעוד משולב.

תכנית המתאר הכוללנית למודיעין מכבים רעות (מד/2040) גם קובעת כי במקרקעין המצויים ב"מתחם תכנון" בו נקבע "ייעוד מוכלל" – "מגורים" ונכללים בו "שימושים משניים" כגון ל"מסחר שכונתי…." הרי שניתן ליישם את השימוש המשני והכל בכפוף לכך שלא ישתנה אופי המתחם.

כמו כן, ועדת הערר ציינה כי טענת הועדה המקומית לפיה במקבץ מגרשים בו יש מגורים ומסחר, ריכוז מסחר ותעסוקה ("מסחר שכונתי בהיקף מוגבל ועסקים קטנים") במגרש אחד אינו משנה את אופי האזור אלא מממש אותו, היא טענה נכונה.

ועדת הערר הוסיפה, כי התכנית הכוללנית אינה בבחינת תכנית מפורטת שניתן להוציא מכוחה היתרי בנייה, אלא היא קובעת אמות מידה לעריכת תכניות מפורטות על ידי הוועדה המקומית, תוך שמירת גמישות תכנונית שאמורה לשמש את הוועדה המקומית לשנים לעתיד לבוא. שכן, התכנית הכוללנית אינה מתיימרת לכלול הוראות מפורטות ופרטניות ברמת המגרש הבודד התוכנית המפורטת לוקחת שימוש עיקרי ו/או שימוש משני שנקבע בתוכנית כוללנית וקובעת אותו כייעוד קרקע במגרש נתון, עם הנחיות מפורטות ליישום.

"עם כל הכבוד, במקרה של ועדה מקומית עצמאית שבתחומה אישרה הוועדה המחוזית, תכנית כוללנית, משהכרענו כי התכנית המפורטת עומדת בעקרונות התכנית הכוללנית וכי הוועדה המקומית מוסמכת לאשר את התכנית המפורטת ולאחר ששמענו את נימוקי הוועדה המקומית והתרשמנו מעבודת התכנון היסודית וממגוון השיקולים התכנוניים שהביאו לתכנון המוצע, אנו לא מוצאים מקום להתערב בהחלטת הוועדה המקומית."

עוד הוסיפה ועדת הערר:

 "העוררים לוקחים לעצמם את זכות הבכורה לבחון מה נכון או לא נכון לעיר מודיעין תוך שהם שמים עצמם כמי שהופקד על יישומה של התכנית הכוללנית. העוררים אינם "עורר ציבורי" אלא מתחרים עסקיים. כפי שנמסר על ידם, הם עצמם מצויים בהליך בנייה של מרכז מסחרי."

לאור האמור, הערר נדחה והוצאות נפסקו לחובת העוררים.

הערת מערכת: 

מדובר בהחלטה מעניינת שבוחנת את עקרונות תכנית כוללנית, שכיום המקובל הינו לציין ייעוד עיקרי אבל תחתיו ניתן להוסיף ייעודי משנה, במקרה דנן סברה ועדת הערר כי ההסתכלות יכולה ליהיות "מלמעלה" , כלומר על האיזור בכללותו, ולא במבחן המגרש הבודד, אמנם המגרש הבודד אינו משקף את הייעוד למגורים, אבל הבחינה מלמעלה והעובדה כי בהגדרת ייעוד משני מגורים, מאפשרת ייעוד המגרש כולו למסחר ותעסוקה, כחלק ולשימוש המגורים שסביבו.

פרשנות זו יוצרת צורת מחשבה שונה לגבי ייעודי קרקע והשינויים שבהסתכלות על תכניות כוללניות.