גבולות ה"פוטנציאל" בטבלאות איזון

בליבן של תוכניות איחוד וחלוקה פועל מנגנון מתמטי פשוט אך בעל משמעות כלכלית אדירה: עקרון השווי היחסי. זכויות הבנייה והתמורות שיוענקו לבעלי הקרקע בתוכנית החדשה ("המצב היוצא") נגזרות באופן ישיר משווי הנכסים שלהם בתוכנית הישנה ("המצב הנכנס"). משמעות הדבר היא שנקודת המוצא השמאית היא זו שמכתיבה את התוצאה הסופית. ככל ששווי הקרקע ערב התוכנית מוערך בסכום גבוה יותר, כך גדל הנתח שבעליה יקבל מעוגת הזכויות העתידית, כך שמטבע הדברים, האינטרס של כל בעל קרקע הנכנס להליך שכזה הוא למקסם את שווי הנכס שלו בנקודת הפתיחה.

מציאות זו עמדה בליבה של החלטת ועדת הערר המחוזית במחוז תל אביב, שניתנה לפני כשבוע (ערר 1065-03-25 ועררים נוספים – יהושוע נוף ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה ת"א ואח'), שערכה דיון מעמיק בשאלה האם ככלל, בקביעת שווי הקרקע ב"מצב הנכנס" יש לנטרל את הפוטנציאל הנובע מהתכנית המקודמת, ובפרט, כיצד יש להעריך ב"מצב הנכנס" שווי קרקע שסומנה בתכנית ישנה ביעוד 'דרך' ולא הופקעה.

הדיון בועדת הערר נסב סביב תוכנית תא/מק/4487 ("מתחם שניצלר"), המייעדת שטח בדרום תל אביב להתחדשות עירונית הכוללת מגורים, תעסוקה ומסחר. לב המחלוקת נגע לבעלי זכויות בחלקות שיועדו היסטורית ל"דרך" מכוח תוכנית שאושרה עוד בשנת 1975, אך לא מומשה במלואה.

במסגרת טבלאות האיזון נקבע, כי שווי הקרקע בייעוד 'דרך' ב"מצב הנכנס" יעמוד על מקדם של 0.41 ביחס לשווי קרקע בייעוד מלאכה וזאת על פי הסכמת הועדה המקומית וחלק מבעלי הזכויות במתחם התכנית.

בעלי הזכויות אחרים במתחם (יהושוע נוף) טענו, כי ייעוד הקרקע אינו חזות הכל וכי מאחר שהתכנית שסימנה את הקרקע ביעוד 'דרך' לא מומשה במשך עשרות שנים והרשות המקומית עצמה יזמה את ביטולה בעבר, השוק תמחר אותה בשווי גבוה יותר ולכן יש לתת לה מקדם שווי הקרוב לשווי הייעודים הסמוכים (תעשיה/מלאכה) ולכל הפחות, מקדם בשיעור קרוב: 0.8, כפי שנקבע להם במסגרת שומת פיצויי הפקעה, שאושרה לאחרונה על ידי ועדת הערר (במסגרת עררים 95035/0423 ו-95034/0423). שיעור זה, נקבע כמשקף את הפוטנציאל של הקרקע להכלל בתכנית איחוד וחלוקה ולקבל זכויות סחירות או פיצוי מלא (ראה מאמר בנושא ההחלטה בגיליון 192).

ועדת הערר, בראשות עו"ד מיכל דגני הלברשטם, קיבלה את עמדת הוועדה המקומית והותירה את מקדם השווי ל'דרך' ב"מצב הנכנס" על 0.41, תוך שהיא מחדדת מספר עקרונות יסוד:

אי מימוש הפקעה אינו משנה את ייעוד הקרקע: ועדת הערר קבעה כי כל עוד לא אושרה תכנית לשינוי יעוד הקרקע, היא נותרה ביעודה הסטטוטורי כ'דרך', וגם אם היעוד נזנח, אין הדבר הופך את השטח ליעוד סחיר ועל כן, לצורך קביעת שווי קרקעות אלו ב"מצב הנכנס" לא היה רשאי שמאי התכנית להתעלם מהיעוד הסטטוטורי או מהתכניות התקפות.

מעמדה של תוכנית המתאר הכוללנית (תא/5000): העוררים טענו כי תא/5000 יצרה וודאות תכנונית המצדיקה מתן מקדם שווי גבוה לקרקע ביעוד 'דרך'. לטענתם, מעיון בתכנית המתאר הכוללנית ניתן לדעת בבירור מה יהיה תוואי ציר הדרך ועל כן, אין לייחס שווי דרך לחלקות שאינן מסומנות כ'דרך' לפי תוכנית זו. ועדת הערר דחתה טענה זו, בקבעה כי תוכנית מתאר כוללנית נעדרת פירוט ברמת המגרש ואינה משנה ייעודים נקודתיים באופן המקנה זכויות בנייה קונקרטיות. ומכאן, שהתכנית לא ביטלה או שינתה את ייעוד הקרקע שנקבעו בתכניות התקפות.

ניתן להביא בחשבון ציפיה כללית לשינוי ייעוד אך יש לנטרל את "הפוטנציאל" הנובע מהתוכנית עצמה: ועדת הערר קבעה כי על אף הייעוד הסטטוטורי בתכניות תקפות, ייתכנו מצבים בהם יהיה נכון לבחון את שווי המקרקעין המיועדים ל'דרך' לפי שווים בשוק החופשי ובהתחשב בשינוי בשווים לאורך השנים, כאשר השאלה שיש לבחון היא מה מידת ההשפעה על השווי בעיני קונה מרצון ומהו המקדם הראוי שמבטא את ההשפעה האמורה.

עוד בהקשר זה נקבע בהחלטה, כי השוואה ישירה בין ערכים שנקבעו בתכניות בסביבה יכולה לסייע בקביעת מקדם השווי הראוי, בכפוף להתאמות הקשורות במאפייני התכנית המסוימת.

בצד זאת נקבע, כי את "כלל הנטרול" המוחל בחישוב היטל השבחה, לפיו אין להתחשב בציפיות ספציפיות הנובעות ישירות מהתכנית המשביחה, יש להחיל גם בקביעת שווי המקרקעין ב"מצב הנכנס" לצורך עריכת טבלאות הקצאה ואיזון.

לעמדת ועדת הערר, "אם יובאו בחשבון הציפיות לאישור התוכנית עצמה בשווי הנכנס, הדבר עלול ליצור עיוות בחלוקת הנטלים וההטבות בין בעלי המקרקעין השונים במתחם. שכן, חלק מההשבחה שהתוכנית אמורה לחלק באופן שוויוני "תיבלע" כבר בשווי המצב הקודם. במילים אחרות, כדי להבין למה שווי הקרקע ב"מצב הקודם" צריך להיות נמוך משווי השוק שלו בפועל, עלינו לחזור למטרת טבלאות האיזון. המטרה היא שכל בעלי הקרקע יתחלקו ב"עוגה" החדשה (ההשבחה) באופן שווה ויחסי. כדי שזה יקרה, כולם חייבים להתחיל מאותה נקודת פתיחה. … אם נכניס את הציפייה הזו לתוך "המצב הקודם" בטבלת ההקצאה והאיזון, הרי שאנו מחשבים את הרווח העתידי כאילו הוא כבר קרה."

על רקע קביעות אלו, דחתה ועדת הערר את בקשת העוררים להחיל את מקדם השווי ל'דרך' שנקבע בשומת פיצויי ההפקעה, בשיעור של 0.8, שכן לתפיסתה, מקדם זה מגלם גם את הציפייה להכלל בתכנית המשביחה הנדונה. יחד עם זאת, מאחר והשתכנעה כי השוק הניח ששווי ה'דרך' גבוה יותר משווי מקובל בשיעור של 10% מהסביבה, הותירה ועדת הערר את מקדם השווי שנקבע על ידי שמאי התכנית בשיעור של 0.41.

המסר היוצא מוועדת הערר הוא חד: דין 'המצב הנכנס' בטבלאות איזון כדין 'המצב הקודם' בהיטל השבחה – הגם שבשני המקרים נקבע כי שווי הקרקע יוערך כשוויו בין 'קונה מרצון למוכר מרצון' (לעניין היטל השבחה, ר' סעיף 4(7) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה ולעניין טבלאות הקצאה ואיזון ר' תקן 15 לתקינה השמאית), על שווי זה להיות מנוטרל מהשפעתה של התוכנית החדשה. כלומר, כשם ששומה לצורך היטל השבחה דורשת 'לנטרל' את השפעת התוכנית כדי לגבות מס אמת, כך גם שומה לטבלאות איזון מחייבת את אותו נטרול בדיוק, כדי למנוע עיוות בחלוקת הזכויות.

לעניות דעתנו, שווי קרקע ועקרונות שהתקבלו על ידי ערכאת ועדת ערר אחת, לגבי אותה קרקע עצמה, אמורות להוות בסיס לקביעות נוספות ואחרות של ועדת הערר, גם אם עסקינן במטרה שונה, אין ספק שצורת הבחינה לצורך דיני הפקעה שונות מדרך הבחינה של שווי קרקע למטרת הכללת הקרקע בטבלאות איזון של "איחוד וחלוקה", אולם לכאורה, נראה כי המקדם שיש לבחור הינו אותו המקדם.

אם הוחלט שמקדם – 0.8 מייעוד סחיר בסביבה הינו המקדם הראוי לשווי דרך במתחם זה (בין היתר לאור היותה של תכנית הדרך מעין "אות מתה"), הרי שיש לשמור כעל מקדם זה, וההבדל בין החישוב למטרת ההפקעה לבין החישוב לטבלאות האיזון הינו השווי הבסיסי עליו יש להפעיל את המקדם, לגבי החישוב לפיצויי ההפקעה, זה יחושב כ- 0.8* שווי הכולל בתוכו גם התייחסות לתכנית המקודמת, ואילו לגבי טבלאות האיזון, החישוב יהא 0.8* שווי הקרקע על פי פוטנציאל כללי אבל לא כולל השווי שמוסיפה התכנית המקודמת.

כך או כך ברור, כי בעת החלת "כלל הנטרול" על טבלאות הקצאה ואיזון יש לוודא כי אין מנטרלים את שווי השוק המלא של הקרקע, אלא רק את השווי אשר באופן מובהק ומוכח נובע מהציפייה לאישורה של אותה תכנית.