המירוץ להיתר

סוגיית "מירוץ הזמנים" בפרויקטים של התחדשות עירונית, ובפרט המתח שבין מועד פקיעת צווי פטור מהיטל השבחה לבין המועד בו מתקבל היתר הבניה בפועל, מעסיקה רבות יזמים וועדות מקומיות.

פסק דין חדש ומנומק שניתן בחודש האחרון על ידי כבוד השופט גלעד הס בבית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב (עמ"נ 71903-08-25 הוועדה המקומית לתכנון ובניה רמת השרון נ' רמות בעיר בע"מ) מציב תמרור ברור בפני הוועדות המקומיות ומעגן את מעמדו של היתר החפירה והדיפון כאירוע מכונן לצורך קבלת הפטור.

בערר נדון פרויקט מגורים ברמת השרון, אשר לגביו חל צו פטור מהיטל השבחה מכוח סעיף 19(ב)(2) לתוספת השלישית, המקנה פטור מחובת תשלום היטל השבחה במקרקעין למגורים ששר השיכון ושר הפנים הכריזו, כי לא תחול לגביהם חובת תשלום היטל השבחה בשל פרויקט התחדשות עירונית שחל עליהם.

הפטור ניתן לתקופות מוגדרות כאשר לשון הצו קובעת, כי לא יחול היטל השבחה: "בשל בניה של דירת מגורים על מקרקעין שהיה קיים עליהם מבנה ערב תחילתו של צו זה".

הוועדה המקומית טענה, כי מאחר שהיתר הבניה העיקרי ניתן לאחר תום תקופת הפטור, היזם אינו זכאי לפטור מכח הצו ועליו לשלם היטל השבחה מלא. היזם מנגד טען, כי היתר החפירה והדיפון שניתן לו בתוך תקופת הפטור מהווה "היתר בניה" לכל דבר ועניין ולכן הפטור חל.

ועדת הערר קיבלה את עמדת היזם, והוועדה המקומית ערערה לבית המשפט המנהלי.

בית המשפט דחה את הערעור וקיבל את עמדת היזם במלואה, תוך שהוא קובע באופן חד משמעי כי היתר חפירה ודיפון הוא היתר בניה לכל דבר ועניין ולצורך צו הפטור, מדובר בהיתר הזהה להיתר הבניה למבנה עצמו. לפיכך, ככל שהיתר זה הוצא בתוך תקופת הפטור, היזם זכאי לפטור מהיטל השבחה.

בהקשר זה הוסבר עוד, כי היתר החפירה והדיפון משקף את המצב התכנוני החדש (מבחינת עומק מרתפים, קונסטרוקציה, הסדרי תנועה וכיוצ"ב), וברי כי הוא לא יכול היה להינתן ללא התוכנית החדשה, ולכן הוא מהווה "מימוש זכויות".

באשר למונח "בשל בניה של דירת מגורים" שבצו הפטור, קבע בית המשפט כי יש לפרשו בהלימה למונח "מימוש זכויות" שבתוספת השלישית, כאשר המימוש הרלוונטי הוא קבלת היתר שלא ניתן היה לתתו אלמלא התוכנית המשביחה ולכן, גם מטעם זה יש לראות בהיתר זה כהיתר המהווה את 'בניית הדירה' כמובנו בצו הפטור.

פסק הדין מסתמך על פסיקות קודמות שניתנו בעניין עמ"נ 60719-09-20 וויבוקס החרש והאמן בע"מ נ' הוועדה המקומית ת"א (נבו, 29.3.21) ובעניין עמ"נ 44759-09-24 וועדה מקומית ת"א נ' סיגייט נדל"ן בע"מ (נבו, 28.10.25), אשר ביססו את המעמד של היתר חפירה ודיפון כהיתר בניה לכל דבר ועניין, כמשמעו בסעיף 145 לחוק.

מעבר לכך, קיבל בית המשפט קיבל את עמדת ועדת הערר כי לא היה "הסבר מניח את הדעת" מדוע פוצל ההיתר לשני שלבים (חפירה בנפרד ובניה בנפרד), בעוד שבמבנים אחרים באותו פרויקט לא בוצע פיצול כזה. השופט ציין כי "קשה להשתחרר מהרושם" שהתנהלות הוועדה נבעה מרצון לגבות היטל השבחה באמצעות דחיית מועדים מלאכותית.

פסק הדין מהווה בשורה חשובה ליזמים, שכן הוא מסיר את העמימות סביב מעמדם של היתרי חפירה ודיפון וקובע, כי המהות גוברת על הכותרת: אם היתר החפירה הוא פועל יוצא של התוכנית המשביחה והוא חלק אינטגרלי מהבניה, הוא מקנה זכאות לפטור, גם אם היתר הבניה הראשי למבנה החדש מוצא לאחר תום תוקפו של צו הפטור.

גם הביקורת השיפוטית הנוקבת כלפי הניסיון של רשויות ליצור "מלכודות דבש" בירוקרטיות (באמצעות פיצול היתרים או גרירת רגליים עד לפקיעת פטורים) היא חשובה ביותר. פסק הדין משדר מסר ברור: הרשות אינה יכולה להשתמש בכוחה הרישויי כדי לסכל הטבות מס שהמחוקק או השרים התכוונו להעניק לצורך עידוד התחדשות עירונית.

מגמה פרשנית זהה, המעדיפה את התכלית (עידוד הבניה) על פני הפורמליסטיקה, ניתן למצוא בהחלטה נוספת שניתנה לאחרונה על ידי ועדת הערר המחוזית, בראשות עו"ד עמית אופק, במסגרת ערר רל-8001-0125 הוועדה המקומית ראשל"צ נ' זילונקה ואח' (נבו, 3.12.25).

באותו מקרה נדונה שאלת תחולתו של הפטור הקבוע בסעיף 19(ב)(9) לתוספת השלישית לחוק, המקנה פטור מחובת תשלום היטל השבחה "בשל בניית ממ"ד".

בנסיבות שעמדו בפני ועדת הערר דובר על הסכם קומבינציה שנחתם לאחר אישורה של התכנית המשביחה.

הועדה המקומית, שערערה על קביעות השמאי המכריע, טענה כי לאור הפסיקה הנוהגת, רבת שנים, שקבעה שהפטור מכח הסעיף הנ"ל יחול רק במימוש בדרך של היתר בניה ולא במימוש במכר (ערר (417/11 חשדר מגדלי שליטה בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ירושלים (נבו, 13.3.2012), לא היה מקום להחיל את הפטור היות ועסקת קומבינציה הינה עסקת מכר לכל דבר ועניין.

ועדת הערר דחתה את הערר בשני נימוקים חלופיים.

הנימוק הראשון והמהפכני קובע, כי שטחי הממ"ד מוקנים מכוח החוק (סעיף 151(ג)(1) לחוק התכנון והבניה) וזאת בין אם הם נקבעו בתוכנית ובין אם לאו. לאור זאת ומאחר וניתן לחייב בהיטל השבחה רק בגין השבחה הנובעת מתכנית, הקלה או שימוש חורג, המסקנה המתחייבת היא ש:"לא קיימת השבחה בזכויות לממ"דים מכוח תוכנית או הקלה המוסיפה יחידות דיור ואפילו לא בתוכנית המוסיפה זכויות ספציפיות לצורך בניית הממ"דים".

הנימוק השני והחלופי בגינו נדחה הערר, קבע כי עסקת הקומבינציה  משרתת את תכלית הפטור –  עידוד בנייה בפועל של מרחבים מוגנים דירתיים – שכן עסקאות מעין אלו יוצרות קשר ישיר בין המכר לבין הבנייה של יחידות הדיור והממ"דים, ולכן ההתקשרות עם יזם באמצעות הסכם קומבינציה היא שמאפשרת את מימוש הזכויות ובניית הממ"דים בפועל.

במילים אחרות, ועדת הערר דחתה את הגישה הדווקנית לפיה עצם קיומו של הסכם מכר שולל אוטומטית פטור (כפי שנקבע בעניין חשדר), וקבעה כי גישה זו "אינה משרתת את תכלית הפטור" ואף עלולה להרתיע מפני מימוש זכויות.

יתרה מכך, ועדת הערר הגדילה לעשות וקבעה (בנימוק העיקרי) כי לגבי ממ"דים אין השבחה מלכתחילה, שכן הזכויות מוקנות מכוח חוק ולא מכוח תוכנית, מה ששומט את הקרקע תחת עצם החיוב.

הקו המחבר בין פסיקת בית המשפט בעניין רמות להחלטת ועדת הערר בעניין זילונקה הוא שלא משנה אם מדובר בהיתר חלקי (חפירה) או בהסכם מכר מותנה בהוצאת היתר בניה – כל עוד הפעולה מבטיחה את הקמת המבנה/הממ"ד, היא זכאית להגנת הפטור.

בשני המקרים הוועדות המקומיות ניסו להיאחז בטענות טכניות כדי לשלול פטורים, ובשני המקרים הניסיון נדחה תוך מתיחת ביקורת (גלויה או משתמעת).

שתי ההחלטות העקרוניות הללו, שניתנו לקראת סיום השנה האזרחית, מסמנות כיוון חיובי המעביר מסר ברור של הסרת חסמים ליזמים ולרשויות כאחד: בין אם מדובר בהכרה בהיתר חפירה ודיפון כהיתר ל"בנייה של דירת מגורים" ובין אם מדובר בהכרה בעסקת קומבינציה כעסקה המממשת "בניית ממ"ד" – הרוח הנושבת היא של עידוד הבניה בפועל וצמצום היכולת של רשויות לגבות מס באמצעות פרשנות טכנית ומצמצמת.