מאמר בנושא:
במאמר זה נסקור החלטה חדשה וחשובה של ועדת הערר במחוז תל אביב, בראשות היו"ר, עו"ד יפעת בן אריה-שטיינברג, שניתנה בימים אלו במסגרת עררים תא/85180/0823 ואח' – קבוצת חג'ג' סלמה בע"מ נ' ועדה מקומית לתכנון ולבניה תל אביב (מיום 1.4.25).
בפני ועדת הערר עמדו שתי שומות מכריעות של השמאים שלומי יפה ואבישי זיו, שערכו שומות השבחה נפרדות לאותם מקרקעין ואותה תכנית משביחה (תא/4485) אך למימושים שונים: מימוש במכר שקדם למימוש בהיתר בניה (נערך על ידי אבישי זיו) ומימוש בהיתר בניה (נערך על ידי שלומי יפה).
הן הוועדה המקומית והן הנישומים השיגו בפני ועדת הערר על השומות המכריעות וכלל עררים אלו נשמעו ונדונו על ידה במאוחד.
מדובר בהחלטה מקיפה העוסקת בנושאים שונים, שהמרכזי שבהם הוא סוגיית הפוטנציאל התכנוני הכללי לשינוי יעוד במצב קודם בהיטל השבחה, אותו הגדירה ועדת הערר כ"סוגייה כבדת משקל".
כידוע, ההלכה בסוגיית הפוטנציאל התכנוני בהיטל השבחה בו יש להתחשב כחלק מהמצב הקודם, נקבעה כבר לפני למעלה מ-20 שנה במסגרת פסק דינו של בית המשפט העליון ברע"א 4487/01 הועדה המקומית לתכנון ולבניה רחובות נ' מ. לוסטרניק ובניו חברה להנדסה ובניין בע"מ ואח' (22.6.03).
בפסק הדין דובר בתכנית משביחה שחלה על קרקע חקלאית בטבורה של העיר רחובות והשאלה שעמדה בפני בית המשפט הייתה אלו גורמים ניתן להביא בחשבון בקביעת שווי המצב הקודם, ובפרט האם ניתן להביא בחשבון ציפיות לשינוי ייעוד.
בית המשפט קבע, כי הציפייה הכללית לפיתוח מקרקעין היא חלק אינטגרלי מהפוטנציאל הכלכלי שלה ולכן, לצורך קביעת שווי המצב הקודם יש להביא בחשבון מרכיבים תכנונים שונים כמו גם ציפיות השוק ועלייה כללית של ערך המקרקעין הנובעת, בין היתר, גם ממיקום המקרקעין וקרבתם לשטחים בנויים; זאת, כל עוד לא מדובר בציפייה לעליית ערך הנובעת מהליכי אישורה של התכנית המשביחה עצמה, שאותה יש לנטרל.
לאורך השנים חזרו ערכאות השיפוט השונות על הלכה זו וחידדו את האבחנה בין פוטנציאל כללי שאותו אין לנטרל משווי המצב הקודם, לבין פוטנציאל קונקרטי הקשור לתכנית המשביחה, אותו יש לנטרל משווי המצב הקודם, תוך יישומה בנסיבות הקונקרטיות שעמדו בפניהם.
כך למשל, בעמ"נ (י-ם) 36933-04-14 סי.בי.די.סטאר ניהול בינלאומי בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים (28.7.14) נדונה השאלה האם בתחשיב ההשבחה להקלה יש לנטרל את ההשפעה הנובעת מהציפייה לאישורה, שמקורה באישורים זהים קודמים שניתנו לבעלי מקרקעין סמוכים. בית המשפט קבע, כי כאשר העילה לאישורו של הליך הקלה נעוצה באישורן של בקשות קודמות, זהות או דומות באופיין, עד כדי כך שנוצרה ציפייה לאישור שיש בכוחה להשפיע על שווי השוק, יש לנטרל את ההשלכה של אותה ציפייה מערכם של המקרקעין טרם אישור בקשת ההקלה.
בערר 38/10 וויי קוון אינבסטמנטס נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה מחוז ירושלים (8.7.2010) דנה ועדת הערר (בראשות היו"ר דאז, עו"ד גלעד הס) בשאלה מתי יש להתחשב בתכניות נקודתיות כחלק מפוטנציאל כללי. נקבע, כי רכיב הציפיות שאותו יש לנטרל הוא לא רק הציפיות הנובעות מהתכנית המשביחה עצמה, אלא מהליך התכנון כולו הקשור לתכנית המשביחה, כמו למשל "החלטות על ציפוף ותכנית אב, אשר כולן מהוות פעולות שלטון המאפשרות קידום ואישור תכנית נקודתית". לעומת זאת נקבע, כי "תכניות נקודתיות שאושרו טרם החל ההליך התכנוני של התכנית המשביחה ושהוכנו שלא על רקע החלטות מוסדות התכנון או התכנון הכולל .." כן יובאו בחשבון במסגרת המצב התכנוני הקודם.
קביעות דומות ניתנו גם במסגרת ערר 49/10 פריוולד אלי ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים (8.7.2010).
בבר"מ 10212/16 דלי דליה ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה (1.4.2020), שדן בשאלה האם וכיצד יש להתחשב בציפייה בלתי ממומשת לשינוי ייעוד של מקרקעין במסגרת תביעה לפיצויים בגין פגיעה במקרקעין לפי סעיף 197 לחוק, אבחן בית המשפט בין ההכרה בפוטנציאל הכללי לעניין היטל השבחה לבין תביעות ירידת ערך מכח סעיף 197 לחוק, תוך שהוא חוזר על שנקבע בעניין לוסטרניק ומדגיש כי יש להתחשב בפוטנציאל כללי במסגרת עריכת שומת ההשבחה.
עוד ראויים לציון שני פסקי מהעת האחרונה: עמ"נ (תל אביב-יפו) 18618-12-22 לויתן אדיב שמואל נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה תל אביב, (8.1.2024) ועמ"נ 25955-11-22 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים נ' אהרון ברק ואח' (11.3.2025) שדנו בשאלה האם בתחשיב היטל ההשבחה יש להביא בחשבון, בקביעת שווי מצב קודם, את עליית ערך שאירעה בשל תמ"א 38.
בשני פסקי הדין נקבע, כי מדובר בעליית ערך הנובעת מציפיה כללית לתוספת זכויות, שלאור הלכת לוסטרניק אין לנטרלה. בעניין לויתן, נקבע כי על אף שהתכנית המשביחה (תכנית רובע 3) נערכה כתכנית מכח סעיף 23 לתמ"א 38, לא מתקיימת זיקה ישירה בינה לבין תמ"א 38, היות והתמ"א עומדת בפני עצמה מאז שנת 2005 ואילו תכנית רובע 3 אושרה 13 שנים מאוחר יותר בהתאם למסמך המדיניות שאישרה העיריה, והיא אף סוטה מהיקף הזכויות שנקבע בתמ"א 38. בהתייחס למסמך המדיניות, קבע בית המשפט כי היות ועליית הערך בגינה 'נבלעת' בעליית הערך שאירעה כתוצאה מתחולתה של תמ"א 38, מדובר למעשה ב'אותה הגברת בשינוי אדרת' ועל כן, אין להביאה בחשבון בחישוב שווי המצב הקודם.
בעניין אהרון ברק לעומת זאת, לא היתה מחלוקת שהתכנית המשביחה לא באה לעולם מכח תמ"א 38 כך שלא היה כל ספק שמדובר בפוטנציאל תכנוני שאינו קשור בקשר סיבתי עם התכנית המשביחה, ועל כן לאור הלכת לוסטרניק יש להביאו בחשבון במצב התכנוני הקודם.
פסיקות אלו ואחרות נזכרו בהחלטתה המקיפה של ועדת הערר והובאו לעיל כרקע לקביעותיה הקונקרטיות, שחלקן יוצגו להלן.
אחת השאלות אליה נדרשה ועדת הערר היתה האם הלכת לוסטרניק חלה גם על קרקע מתוכננת או שמא רק על קרקע לא מתוכננת, כדוגמת הקרקע החקלאית שעמדה במוקד פסק הדין. שאלה זו באה על רקע עמדת השמאים המכריעים שסברו שאין לייחס תוספת לפוטנציאל הכללי בנכס שבו כבר קיימת תכנית הקובעת ייעוד וזכויות בניה במגרשי בניה.
ועדת הערר דחתה את עמדת השמאים המכריעים וקבעה, כי למרות שבעניין לוסטרניק דובר בקרקע חקלאית, אין בפסק הדין "כל קביעה לפיה היא מסייגת את הכרעותיה לסוג המקרקעין".
בנוסף, הפנתה ועדת הערר לפסק הדין שניתן ממש לאחרונה על ידי בית המשפט המחוזי בתל אביב, בעמ"נ 56975-09-23 הועדה המקומית לתכנון ולבניה תל אביב יפו ואח' נ' בלו מרבל בע"מ ואח' (6.3.2025), מפי כב' השופט גלעד הס, שבא עצמו מעולם ועדות הערר והתכנון, שבו נדונה, בין היתר, שאלת נטרול ציפיות במצב קודם. בעניין זה קבע בית המשפט כי: "לגבי עליית השווי הנובעת מהציפייה הכללית לפיתוח האזור בפרט, והעיר תל אביב בכלל, לרבות בדרך של יישום תמ"א 38, הרי שווי כללי זה אין לנטרל משווי הנכסים במצב הקודם".
פסק דין זה, בדומה לפסקי הדין בעניין לויתן ואהרון ברק שנזכרו לעיל, עסקו בקרקעות מתוכננות, ועל אף זאת לא מצאו להחריג בשל כך את פסק דין לוסטרניק. לאור זאת, קבעה ועדת הערר, כי יש להכיר בפוטנציאל כללי גם כאשר הוא "כרוך בהליכים לשינוי יעוד וגם במקום בו התכנון הקיים אינו ארכאי".
נימוק נוסף וחשוב לא פחות למסקנתה של ועדת הערר, הוסבר כך: "לטעמנו ההכרה בשווי מצב קודם של קרקע חקלאית הממוקמת במרכזה של עיר ככזה הכולל גם פוטנציאל כללי והתעלמות מפוטנציאל כללי שכזה בקרקע מתוכננת במרכז העיר כבעניינינו, יכול להביא דווקא לתוצאה אבסורדית, לפיה לצרכי היטל השבחה שוויה של קרקע חקלאית כאמור יהא בהכרח גבוה משוויה של קרקע מתוכננת כבעניינינו".
שאלה נוספת שעמדה בפני ועדת הערר היתה האם יש לייחס למצב הקודם פוטנציאל תכנוני כללי כלשהוא הנובע ממסמכי המדיניות "מבואות יפו" מיום 16.3.2005 לפיה, הסביבה בה מצויים המקרקעין תהפוך בהדרגה לאזור מגורים פרטי, ועדכון שנעשה למסמכים אלה במרץ 2007 לפיו מסווגים המקרקעין באזור מגורים עירוניים עם חזית מסחרית לדרך שלמה.
בנוסף, נדרשה ועדת הערר לשאלת הפוטנציאל הנובע מתמ"מ 5, תכנית המתאר למחוז תל-אביב, במסגרתה סומנו המקרקעין כחלק ממתחם מוגדר באזור "מעורב לתעסוקה ומגורים", ולשאלה כיצד יש להתייחס לפוטנציאל הנובע מתכניות "נקודתיות" שאושרו בסביבת המקרקעין זמן רב לפני הפקדתה של תא/5000 ושנים רבות לפני הפקדתה של התכנית המשביחה.
התחשבות במסמכי מדיניות
לעניין ההתחשבות במסמכי מדיניות בקביעת שווי המצב הקודם, קבעה ועדת הערר כי העובדה שמדובר במסמכים נטולי מעמד סטטוטורי אינה רלוונטית לשאלה אם יש להביאם בחשבון או לא, וכי השאלה המרכזית היא האם השוק ייחס להם משקל, זאת בהנחה כמובן שהם לא היוו חלק מהליכי התכנון הכולל "הקשורים בטבורם לתכנית המשביחה", שאז אין להביאם בחשבון.
בעניין האפשרות להביא בחשבון גם מסמכים שאינם סטטוטוריים במצב התכנוני הקודם, הפנתה ועדת הערר להחלטה בעניין ערר בי/ 8180/1021 הועדה המקומית לתכנון ולבניה בת ים נ' פ.פ. אפריקה אינווסט (2010) בע"מ (9.3.2025), בראשות היו"ר הלל גלקופ, בה נקבע כי לצורך היטל השבחה אין לנטרל משווי השוק במצב הקודם את השפעתם של תנאים לפי סעיפים 77-78 במצב הקודם, הגם שלא ניתן לומר באופן מדויק כי יש להם מעמד סטטוטורי.
לאור זאת, החליטה ועדת הערר להשיב את התיקים לשמאי המכריע על מנת שיבחן האם מסמכי המדיניות אכן היוו חלק מהליכי התכנון הקשורים לתכנית המשביחה ולתא/5000, ורק ככל וימצא שלא, יהיה על השמאי המכריע לבדוק האם מסמכי המדיניות אכן השתקפו/השפיעו על שווי השוק כחלק מפוטנציאל כללי, ואם כן, יביאם בחשבון בשווי המצב הקודם.
תמ"מ 5
ועדת הערר קבעה, כי לצורך בחינת שווי המצב הקודם היה על השמאים המכריעים לבחון האם תמ"מ 5 הייתה חלק מההליך התכנוני של תכנית המתאר הכוללנית תא/5000 ושל התכנית המשביחה, וככל שלא, לבחון את השפעתה על שווי השוק במצב הקודם.
בעניין זה הסתמכה ועדת הערר, בין היתר, על פסק דינו של בית המשפט העליון שניתן ברע"א 6188/04 אלינוער רבין נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה שרונים (נבו 26.9.04), בו נקבע כי בעת חישוב שווי "מצב קודם" לעניין היטל השבחה, יש להתחשב בציפיות שיצרה תמ"א 31.
בנוסף הפנתה ועדת הערר לפסיקות שונות שדחו ערעורים על שמאים מכריעים שהביאו בחשבון פוטנציאל כללי הנובע מתכניות מתאר מחוזיות, כדוגמת תמ"מ/21/3 ותמ"מ/6.
תכניות נקודתיות
על רקע הפסיקות בעניין ווי קון ופריוולד הנ"ל, ומאחר והשמאי יפה לא בדק ולא בחן את התכניות הנקודתיות לגופן, החליטה ועדת הערר להחזיר אליו את הדיון על מנת שיתחשב במסגרת קביעת שווי המצב הקודם בציפיות כלליות שיצרו תכנית נקודתיות סמוכות; זאת, בכפוף לכך שמדובר בתכניות שהופקדו או אושרו טרם החל ההליך התכנוני של התכנית המשביחה, ובמידה ולא מדובר בתכניות הנגזרות מתכנית תא/5000.
אחת הטענות שהועלתה על ידי הנשומה, קבוצת חג'ג', היתה שהיה על השמאים המכריעים להתחשב בעסקה שנעשתה בנכס כ-4.5 שנים לפני המועד הקובע, בהיותה משקפת את שווי השוק של הקרקע במצב התכנוני הקודם.
על אף שוועדת הערר הסכימה שיש לתת מעמד בכורה לעסקאות השוואה מהנכס עצמו, הרי שבנסיבות העניין היא קיבלה את עמדת השמאי זיו, שקבע כי העסקה היתה גבוהה באופן משמעותי משווי השוק מאחר ולעמדתו היא גילמה פוטנציאל תכנוני הנובע רובו ככולו מתא/5000 שהופקדה 10 חודשים קודם לכן והיא למעשה חלק מ"המצב החדש".
בצד זאת, מצאה ועדת הערר להחזיר את הדיון לבחינה שמאית היות והשמאים המכריעים לא ביססו את קביעתם על עסקאות השוואה אחרות.
עניין נוסף אליו נדרשה ועדת הערר בהחלטתה היתה קביעותיהם השונות של השמאים המכריעים ביחס לשווי מצב חדש למגורים. בעוד השמאי זיו קבע שווי של 16,500 ₪ למ"ר מבונה למגורים, השמאי יפה קבע שווי של 15,700 ₪.
ועדת הערר קבעה, כי על אף שמדובר בקביעה שמאית, שככלל אין מקום להתערב בה, הרי שלאור עקרון השוויון והחשיבות בקביעת שווי אחיד מקום בו מדובר באותה נישומה, אותם מקרקעין, ואותה תכנית משביחה, נכון יהיה בנסיבות העניין לקבוע שווי אחיד שיעמוד על ממוצע השווי שנקבע בשתי השומות.
בקביעתה זו נסמכה ועדת הערר על הפסיקות שניתנו בעמ"נ (חי') 12834-07-16 שלמה לדלסקי נ' הו"מ לתו"ב קרית אתא ; בע"א 1160/08 פנינת העיר רמת גן בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת גן (6.9.2012), ובערר (מרכז) 323/16 עזרא שירזי נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה גבעת שמואל (10.5.2017).
מטעם זה, החליטה ועדת הערר גם להתערב בקביעת מקדם הדחיה למימוש, שהוערך באופן שונה בכל אחת מהשומות וקבעה משך דחייה זהה לשתי השומות.
אחד העניינים האחרונים שנדונו במסגרת ההחלטה היתה טענת הועדה המקומית לכך שהשמאי יפה טעה עת הפחית מההשבחה את גובה ההשבחה האבסולוטי בגין המימושים הקודמים במכר, היות ולטענתה היה עליו להביא את המימושים הקודמים במכר כאחוז מהמימוש.
ועדת הערר קבעה, כי על אף שבעניין זה נקט השמאי יפה באותו האופן בו נקטה הוועדה המקומית בשומה מטעמה, קיימת הצדקה בנסיבות העניין להתערב בשומה המכרעת היות ומדובר בטעות מהותית כך שהותרתה על כנה " תוביל לחוסר צדק ולגבייה בחסר של היטל השבחה".
לסיכום:
מדובר כאמור בהחלטה חשובה של ועדת הערר הכוללת סקירה מקיפה של ההלכות והפסיקות הנוגעות לשאלת הפוטנציאל התכנוני שיש להביא בחשבון במסגרת שומת השבחה, תוך יישומן באופן פרטני על האופן שבו יש להתייחס לתכנית מתאר מחוזית, מסמכי מדיניות ותכניות נקודתיות בקביעת שווי המצב הקודם בשומת היטל השבחה.
בהקשר זה, ההחלטה מהווה המשך ישיר להחלטות ופסיקות רבות שניתנו בסוגייה חשובה זו, שבימים אלו מונחת לפתחו של בית המשפט העליון בכל הנוגע לאופן בחינת הפוטנציאל התכנוני הנובע מתמ"א 38 (הכוונה לפסיקות בעניין לויתן ואהרון ברק).
מן הראוי לציין, כי ההחלטה נכונה גם בהיבט ההסתכלות "ממעוף הציפור" על נושא היטל ההשבחה בכללי, המהות והרעיון של חובת תשלום היטל ההשבחה היא בין היתר שיתוף הציבור בהתעשרות, אולם צריכה זאת להיות התעשרות של אמת, כלומר צריך לראות מלמעלה, והשאלה הנשאלת היא מה תרמה לי התכנית החדשה ובכמה יכולתי למכור את המקרקעין אילו לא הייתה קיימת לי תכנית זו, ומאחר וברור כי הפוטנציאל הכללי שהיה משלם לי השוק על הנכס שלי, היה נלקח בחשבון על ידי הקונה, אזי אין כל סיבה להתעלם ממנו ולמעשה להטיל עלי תשלום היטל על שווי שכבר היה אצלי "בכיס".
פוטנציאל זה יכול להיגזר ממדיניות הרשות לאורך שנים, כדוגמא שכל בר דעת וכל מי שהיה נכנס למחלקת המידע בעירייה או מסתובב בשטח מסויים יכול כבר לדעת שאיזור פלוני כבר לא יבנה כאיזור תעשייה אלא כבר מצוי "עמוק" בשלבי שינוי כוון לכיוון מגורים, וזאת גם בלי התכנית הנקודתית שתאושר לו בעתיד לצורך הבניה למגורים.
ההחלטה גם מעלה על נס את חשיבותם של עקרונות השוויון והצדק בקביעת היטל השבחה, מתוך הבנה כי הם גוברים על כללי אי ההתערבות בנושאים שמאיים מקצועיים ועל החשיבות בשמירה על עצמאות שיקול דעתו של השמאי המכריע, בפרט כאשר מדובר באותם מקרקעין ובאותה תכנית משביחה, הגם שמדובר במימושים שונים.
בעניין זה ראוי להזכיר פסק דין נוסף מהשבוע האחרון שניתן על ידי בית המשפט המחוזי בעמ"נ (מרכז) 16460-09-23 חוה גנדליס נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה יהוד מונוסון (25.3.25), אשר בהתייחס למצב שבו שני שמאים מכריעים הגיעו להיטל השבחה שונה בגין אותה תכנית משביחה, מצא להעיר, כי: "הדעת אינה נותנת, כי אזרח שאתרע מזלו ונפל חלקו אצל שמאי א' – ייקבע בעניינו כי מדובר בתכנית משביחה בהיקף ניכר, ואילו אזרח שהאיר לו מזלו ונפל חלקו אצל שמאי ב' – ייקבע לו כי התכנית אינה משביחה כל עיקר ואין להשית עליו היטל השבחה כלל".
צבי שוב משרד עורכי דין. נדל"ן, מקרקעין, תכנון ובנייה, משפט אזרחי ומסחרי
אין לראות במידע המופיע באתר זה ( עו״ד על נדל״ן ) כייעוץ משפטי ו/או תחליף לייעוץ משפטי. כל הזכויות שמורות למשרד עו"ד שוב ושות׳ ואין לעשות באמור כל שימוש ללא קבלת רשות.