מאמר
תנאים מצטברים או חילופיים
מאת עו"ד צבי שוב ועו"ד ישראל אלתר
במסגרת מאמר זה נעמוד בתמצית על החיוב בהיטל השבחה החל על מקרקעין, ועל הוראת הפטור הקבועה בסעיף 19(ב)(4) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה- 1965 (להלן: "התוספת השלישית", "החוק"), הקובעת כי מוסדות ציבור אשר עומדים בתנאים, פטורים מחובת תשלום היטל השבחה, כשנעמוד על תנאי הפטור והעמימות הקיימת בלשון החוק אשר הובילה לפרשנות ולפסיקות סותרות.
כידוע, על פי הדין, חלה חובת תשלום היטל השבחה בגין עליית ערך המקרקעין, כפועל יוצא של אישורה של תכנית משביחה אשר העלתה את ערך המקרקעין, או בגין אישורה של הקלה או אישור לשימוש חורג אשר אף הן תורמות לעליית ערך המקרקעין, כשעל פי הוראות החוק בעל המקרקעין נדרש לשלם לוועדה המקומית, היטל השבחה בשיעור של 50% מגובה ההשבחה, זאת בהתאם לחוות דעת שמאי המעריך את שיעור עליית ערך המקרקעין בגין השינוי התכנוני.
בסעיף 19(ב) לתוספת השלישית מפורטת רשימת מקרים ותנאים, אשר בעת התקיימותם יינתן פטור (מלא או חלקי) מחובת תשלום היטל השבחה, כך לדוגמא מבין סעיפי הפטור המוכרים ביותר, נזכיר את הוראת הפטור הקבועה בסעיף קטן (ג)(1), לפיה בניה או הרחבתה של דירת מגורים בשטח של עד 140 מ"ר פטורה מהיטל השבחה, וכן את סעיף קטן (ב)(9), הקובעת מתן פטור לבניית מרחב מוגן, כשכאמור קיימים סעיפי פטור נוספים.
בין יתר סעיפי הפטור הקבועים בחוק, נקבע בסעיף 19(ב)(4), לתוספת השלישית הוראת פטור ייחודית למוסדות ציבור הפועלים בתחומים מסוימים, כשהוראת הפטור קובעת כי לא תחול חובת היטל השבחה "..במקרקעין של מוסד לחינוך, לתרבות, למדע, לדת, לצדקה, לסעד, לבריאות או לספורט, או במקרקעין של הקדש ציבורי כמשמעותו בחוק הנאמנות התשל"ט-1979, שאין עיסוקו לשם קבלת רווחים, אם אותם מקרקעין או התמורה בעדם משמשים או מיועדים לשמש למטרות האמורות;".
מעיון בסעיף עולה כי לשם קבלת הפטור, על מוסד ציבורי להוכיח עמידה ב-4 תנאים מצטברים, כדלהלן: התנאי הראשון– המקרקעין בגינם מבוקש הפטור הם בבעלות המוסד, התנאי השני– המוסד הינו מוסד ציבורי אשר עוסק באחד מהתחומים הציבוריים המפורטים בסעיף, התנאי השלישי– המוסד פועל שלא לשם קבלת רווחים, התנאי הרביעי– המקרקעין או התמורה בעדם משמשים או מיועדים לשמש למטרות המוסד.
עם זאת, וחרף פשטות נוסחו לכאורה של הסעיף המפרט את התנאים בהם נדרש מוסד ציבורי לעמוד ולהוכיח לשם קבלת הפטור, נראה כי התנאים הקבועים בסעיף זה, כדוגמת סעיפי הפטור האחרים הקבועים בחוק, אינם פשוטים כלל ועיקר, כך שעל פי רוב מוסדות ציבור הפונים לוועדה המקומית לקבלת הפטור המבוקש בו הם סבורים כי הם עומדים, רצופה מהמורות וקשיים, אשר הגיעו פעמים רבות בפני ועדות הערר וכן בפני בתי המשפט בערכאות הערעור, כשנציין כבר עתה כי קיימות החלטות ופסקי דין סותרים באשר לאופן הפרשנות הנכונה של הסעיף ויישומו- זאת בהתייחס כמעט לכל תנאי אותו נדרש למלא, בכדי להוכיח עמידה בתנאי הפטור.
במסגרת זו נעמוד על העמימות והמחלוקת הקיימת בעניינו של התנאי הרביעי בו נדרש מוסד הציבורי לעמוד, לפיו "..המקרקעין או התמורה בעדם, משמשים או מיועדים למטרות המוסד", כשמנוסח הסעיף מתעורר ספק, האם נדרש כי המקרקעין משמשים או מיועדים לשימוש ציבורי וגם נדרש כי התמורה בעד המקרקעין מיועדת למטרות המוסד הציבורי, דהיינו מתחייב עמידה בשתי תנאים מצטברים גם יחד, כשלחילופין ניתן לפרש כי מדובר בתנאים חילופיים, ועל כן גם במקרה בו המקרקעין שבבעלות המוסד הציבורי אינם משמשים ואף אינם מיועדים לשמש למטרה ציבורית כגון במקרקעין בייעוד מסחרי, אולם תמורת המקרקעין (במכירתם), מיועדת לשימוש מוסד הציבורי עבור מטרות פעילותו, גם אז יהיה זכאי מוסד הציבור לפטור מהיטל השבחה.
על שאלת פרשנות התנאי הרביעי – המתעוררת נוכח המילה "או" הקבועה בו, אשר מעוררת שאלה האם נדרש כי המקרקעין מיועדים לצרכי ציבור וגם התמורה המתקבלת בעד מכירת המקרקעין מיועדת לצרכי ציבור בהתאם למטרות המנויות בסעיף הפטור, או שלצורך קבלת הפטור די בכך שהתמורה מיועדת לצרכי ציבור ולמימון המוסד הציבורי, קיימת מחלוקת פרשנית נרחבת, אשר טרם הוכרעה, מחלוקת אשר הביאה להחלטות ופסיקות הפוכות וסותרות.
מחד נציין לדוגמא את החלטת ועדת הערר בעניין "ישיבת השרון"[1] (ערר 321/15), כשבאותו עניין מכרה ישיבת השרון מקרקעין בבאר יעקב בייעוד מגורים ומסחר לחברת נדל"ן, כשעל פי הצהרתה של הישיבה, תמורת המכירה יועדה לתמוך בפעילותה של הישיבה ופעילותה כמוסד תורני דתי, ועדת הערר בהחלטתה קבעה כי לא רק שאין מניעה חוקית שמוסד ציבורי יחזיק בנכסים לשם עשיית שימוש בפירותיהם ו/או בתמורתם לשם קידום מטרותיו הציבוריות, אלא אף חלה על המוסד הציבורי חובה לעשות כן. כאשר עוד נקבע כי על פי פרשנות הסעיף, נוכח העדר קביעה מפורשת בחוק, אין כל חובה שייעוד המקרקעין יהיה למטרות ציבור, ואין חובה כי תתקיים זיקה בין ייעוד המקרקעין לפעילות המוסד הציבורי, ודי כי תמורת המקרקעין תשמש את מוסד הציבור למטרותיו, לשם עמידה בתנאי הרביעי.
בנוסף נציין את פסק הדין בערעור שניתן על ידי בית המשפט המחוזי (62262-09-19), בעניין הכנסייה האוונגלית אפיסקופלית (להלן: "הכנסייה"), שם נידון עניינה של הכנסייה שיזמה תכנית לשינוי יעוד מקרקעין לבניית דיור מוגן, כשלאחר אישורה של התכנית היא מכרה את המקרקעין לחב' נדל"ן, ובקשת הפטור שהגישה נדחתה על ידי הועדה המקומית רמלה, אשר טענה בין היתר כי הכנסייה לא עומדת בתנאי הכפול והמצטבר לפיו נדרש שהמקרקעין משמשים או מיועדים למטרה ציבורית, וכן שתמורת המכירה מיועדת למטרות הציבוריות של הכנסייה, כשמאידך טענה הכנסייה כי אין צורך שהמקרקעין ייעודו לצורך ציבורי, אלא די בשימוש בתמורת המקרקעין לצורך מילוי מטרות הכנסייה שהינם כלולות במטרות הציבוריות הקבועות בסעיף.
בית המשפט בפסק דינו קבע כי בהתאם להוראות חוק הפרשנות, המילה "או", אינה באה לְחַבֵּר ולהוסיף (תנאי נוסף), אלא באה להפריד בין התנאים, ועל כן מספיק כי תמורת המקרקעין תשמש למטרות המוסד הציבורי, כשכך גם מתבקש מבחינה תכליתית שכן מהותו של סעיף הפטור הינה הטבה למוסד ציבורי לשם מתן אפשרות למימון פעילותו, ועל כן מבחינה מהותית אין כל רלוונטיות לשאלת ייעוד המקרקעין, ודי כי התמורה תשמש את המוסד הציבורי לשם מילוי המטרות הציבוריות, כשיצוין כי המחלקות טרם תמה, שכן בימים אלו תלוי ועומד בפני בית המשפט העליון ערעור שהוגש על ידי הועדה המקומית רמלה (בר"מ 9231/20), במסגרתו התבקשה וניתנה עמדתה של היועצת המשפטית לממשלה בסוגיה, וטרם ניתנה בו הכרעה סופית.
עמדה הפוכה לפרשנות הסעיף והתנאי הקבוע בו, וקביעה כי עסקינן בשתי תנאים מצטברים בהם על המוסד הציבורי לעמוד, קרי שהמקרקעין משמשים או מיועדים לשימוש ציבורי, ותנאי נוסף לפיו נדרש שכספי התמורה מיועדים לשימוש מטרות המוסד הציבורי ניתנה לאחרונה על ידי ועדת ערר בירושלים (8101-08-19), במסגרתה נידונה שאלת מתן הפטור למוסד ציבורי בגין מקרקעין שבייעוד מסחרי, כשטענת המוסד נדחתה מהטעם שלא מתקיים התנאי הראשון, לפיו נדרש זיקה בין ייעוד המקרקעין לפעילות המוסד הציבורי.
את החלטתה נימקה ועדת הערר בהסתמכותה על החלטה נוספת (ערר 67-68/16- ישיבת טעלז), לפיה מכיוון שהמילים "התמורה בעדם", הוספו לחוק במסגרת תיקון (מספר 53) שנעשה לסעיף במועד מאוחר יותר, במטרה להקיש וליצור דין שווה בין מימוש בדרך של מכר לבין מימוש בדרך של היתר בניה, הרי שכשם שבמימוש בהיתר בניה, הפטור יינתן רק באם מתבקש מימוש לאחת המטרות הקבועות בסעיף החוק, זאת להבדיל לדוגמא מהיתר בניה שיינתן למוסד ציבורי אשר בונה דירות מגורים או שטחי מסחר במטרה להשכירם, שם נקבע כי אף לו כספי השכירות מיועדים לשימוש המוסד הציבורי, לא יינתן הפטור (ראה פסק דין עדת הבוכרים- בר"מ 2949/20), על כן ועקב הצורך ליצור שוויון בין סוגי המימוש, הפטור יינתן רק בעמידה בשתי תנאים מצטברים, קרי שהמקרקעין מיועדים לשימוש למטרות ציבוריות וגם תמורת המקרקעין מיועדת לשימוש למטרות ציבור.
עולה אם כן כי קיימת מחלוקת קוטבית בדבר הפרשנות הראויה לנוסח הסעיף והתנאי בו נדרש מוסד הציבור לעמוד, כשהפרשנויות השונות האפשריות, מביאות להחלטות סותרות וחוסר בהירות בדבר התנאים שעל מוסד ציבורי המבקש להנות מהפטור לעמוד.
נציין את שאוזכר לעיל, כי בפני בית המשפט העליון תלוי ועומד בר"מ 62262-09-19 אותו הגישה הוועדה המקומית רמלה על פסק הדין של בית המשפט המחוזי בעניין הכנסייה האוונגלית אפיסקופלית, אנו תקווה כי בית המשפט העליון יקבע בצורה ברורה את ההנחיות, התנאים והמבחנים בהם נדרש מוסד ציבורי לעמוד בכדי לעמוד בהוראות הפטור וזאת לשם בירור עמימות הסעיף והתנאי הקבוע בו, כשאגב זאת נציין כי לעמדתנו נדרש קביעות ברורות ומפורשות למבחנים בהם נדרש לעמוד גם ביחס ליתר (שלושת) תנאי הפטור הנוספים הקבועים בסעיף.
[1] גילוי נאות- הח"מ ייצג את העוררת בערר
