"סדקים בהלכת קנית"

סדקים בהלכת קנית?

מאת עוה"ד צבי שוב וגלית קיט טלמור

מאמרנו זה עוסק בשאלת מיהות החייבים בתשלומו של היטל השבחה בעקבות אירוע משביח ומימוש זכויות במקרקעין, עפ"י התוספת השלישית לחוק התו"ב (להלן: "התוספת"), ובהרחבת קשת החייבים בהיטל השבחה עפ"י פסיקה שניתנה לאחרונה, שאינה תואמת את הוראות המחוקק שנקבעו במסגרת התוספת השלישית ומנוגדת להלכת קנית.

כידוע, סעיף 1 לתוספת השלישית קובע, כי "השבחה" הינה:

"עליית שוויים של מקרקעין עקב אישור תוכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג".

 בהמשך הסעיף נקבעה גם זהות החייב בתשלום – הבעלים או החוכר לדורות, כדלקמן:

"[…] ישלם בעלם היטל השבחה לפי האמור בתוספת זו (להלן – היטל); היו המקרקעין מוחכרים לדורות, ישלם החוכר את ההיטל".

על פניו שאלת מיהות החייבים בהיטל השבחה ברורה ומפורשת, קרי: בעלים במקרקעין או בעלי חוזה חכירה, והם בלבד יחויבו בתשלום היטל השבחה.

למרות הוראות החוק המפורשות, שאלת מיהות החייבים בהיטל השבחה מתעוררת לא אחת מקום בו מתרחש אירוע משביח, המחייב בתשלום היטל השבחה, והמקרקעין אינם בבעלות/בחכירת אנשים פרטיים, אלא בבעלות המדינה ורשויותיה. במקרה זה חל סעיף 21 לתוספת, והועדות המקומיות לא גובות מהמדינה ורשויותיה היטל השבחה, ותחת זאת חל ביניהן הסכם בדבר "חלף" היטל השבחה, לפיו הסכומים המועברים הינם נמוכים יותר מסכום ההיטל.

לכן, במקרים אלה נוצר בפועל מתח בין האינטרס הברור של הוועדות המקומיות לטעון ולשכנע, כי המחזיקים במקרקעין הינם חוכרים לדורות, ועל ידי כך לגבות ישירות מהמחזיק הפרטי את סכום ההיטל שהינו גבוה יותר מ"חלף" ההיטל, בעוד שאותם מחזיקים מבקשים לשכנע כי אינם בגדר החוכרים, ועל כן הוועדה אינה זכאית לגבות מהם את ההיטל.

כך למשל, לפני יותר מ- 20 שנה הובאה לפתחו של בית המשפט העליון הסוגיה באשר למיהות החייבים בהיטל השבחה, במקרים הנ"ל, ובמסגרת רע"א 85/88 קנית – ניהול השקעות ומימון בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת גן נקבע, כי מחזיק במקרקעין מכוח חוזה פיתוח אינו חייב בהיטל השבחה באשר אינו במעמד של "חוכר לדורות" (להלן-"עניין קנית").

עוד צוין בעניין קנית, כי חוזה הפיתוח נוסח בזהירות, ועל-פי לשונו המדובר בהסדר מורכב, אשר בתחילתו המחזיקה במקרקעין מכוח חוזה הפיתוח אינה חוכרת לדורות, ורק לאחר זמן היא הופכת לחוכרת לדורות, ונקבע כי אין כל סיבה, מדוע יש ליתן להסדר זה משמעות שונה מזו העולה מלשונו הוא.

בית המשפט הוסיף וקבע בעניין קנית, כי: "אכן, היו להם לצדדים – ובעיקר למינהל מקרקעי ישראל – סיבות משלהם לבנות הסדר חוזי דו-שלבי, שעל פיו לא תהא המערערת תחילה חוכרת לדורות, ורק לאחר מכן חוכרת לדורות. איני רואה כל סיבה לפרש הסדר זה באופן שונה מהתכלית אותה ראו הצדדים לנכון להגשים, כפי שזו עולה מלשון החוזה".

בעקבות הלכת קנית, מעמדם של מחזיקים במקרקעין מכוח הסכמי פיתוח או הסכמים דומים נדון בפסיקה במקרים נוספים, וגם בשנים האחרונות נקבע בהתאם להלכת קנית, כי אין לחייבם בהיטל השבחה מאחר ואינם בגדר חוכרים לדורות (ראו: רע"א 10074/05 הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים נ' גרוסברד (29/10/06); רע"א 7902/08 הוועדה המקומית לתכנון ובניה נתניה נ' דנקנר בניה ופיתוח בע"מ (2/6/09); רע"א 10998/07 הוועדה המקומית לתכנון ובניה גזר נ' חברת דרך ארץ הייויז (1997) בע"מ (25/5/2008)).

אלא מאי? ועדות מקומיות שונות המשיכו לנסות את מזלן ולגבות היטל השבחה גם ממחזיקים בחוזי פיתוח/ברי רשות, שאינם בעלים/חוכרים במקרקעין, וזאת בניגוד להוראות החוק המפורשות ובניגוד להלכת קנית ולהסתמכותם עליהן, עד אשר לאחרונה ניתנו מספר פסקי דין והחלטות ועדות ערר אשר הלכה למעשה מהווים משום ניסיון "לנגוס" בהלכת קנית ולצמצמה.

ה"נגיסה" בהלכת קנית החלה לתת אותותיה ביתר שאת לפני כחודשיים, במסגרת פסק דינו של בית המשפט המחוזי, שניתן ע"י כב' השופט סוקול, בעניין- הפ (חי') פ36563-11-11 הוועדה המקומית לתכנון ובניה שומרון נ' אינג' בר יהודה בע"מ ואח' (להלן – "עניין בר יהודה").

בעניין בר יהודה בית המשפט קבע, כי השאלה האם המחזיק הינו חוכר לדורות או שרק בר רשות מכוח חוזה פיתוח הינה תלוית נסיבות, ואין להסתפק רק בחזות החיצונית של ההסכם או בכותרת שניתנה לו על ידי הצדדים, הגם שהצדדים לחוזה עשו כן ביודעין ומסיבותיהם הם.

ביהמ"ש הוסיף וקבע מס' קווים מנחים/ שאלות מדריכות, לאורן יש לבחון כל חוזה פיתוח ולקבוע האם מעמדו של המתקשר הינו כשל חוכר לדורות או שהחזקתו במקרקעין הינה כשל בר רשות.  עוד נקבע בעניין זה, כי ניתן לבחון גם את התנהגות הצדדים לאחר חתימת ההסכם, וכי לא מדובר ברשימה סגורה של שיקולים.

למעשה, ביהמ"ש קבע כי מעמדו של מחזיק במקרקעין מכוח חוזה פיתוח שכרת עם המינהל, לא נקבע על פי כותרת ההסכם, אלא על פי מהותן של הזכויות שהוענקו למתקשר. ככל שיתברר כי הזכויות שהוענקו למתקשר הינן במהותן זכויות כשל חוכר לדורות, תהא נטייה לראותו כחייב בהיטל. לעומת זאת, ככל שיתברר כי הזכויות אותן רכש המתקשר בהסכם הפיתוח נופלות מזכויותיו של חוכר לדורות, אזי תחול חובת התשלום על בעל המקרקעין ובמקרקעין שבבעלות המינהל יחולו הוראות סעיף 21 לתוספת השלישית.

מכל מקום, נקבע, כי שיקולים אלו מיועדים לקבוע מיהו חוכר לדורות שעליו תוטל חובת תשלום היטל השבחה, ואינם שיקולים לקביעת מעמדו של חוכר לדורות במסגרות אחרות.

בהתאם לכך, בעניין בר יהודה אף נקבע לגופו של עניין, כי הטלת חובת תשלום על מחזיק מכוחו של הסכם פיתוח שהוארך, אשר זכויותיו כחוכר לשנים ארוכות כבר הובטחו, ואשר צפוי כי ייהנה ממלוא או ממירב ההשבחה, ממלאת את תכליתו זו של  ההיטל, ומשכך נקבע כי חברת בר-יהודה, המחזיקה בחוזה פיתוח כאמור היא החייבת בתשלום היטל ההשבחה בגין עליית ערך המקרקעין בעקבות אישור התכנית המשביחה לגביהם.

לא למותר לציין, כי בטרם ניתן פסק הדין בעניין בר-יהודה, הובאה הסוגייה בעניין בר יהודה לפתחה של ועדת הערר בעניין- ערר (חי') 8036/11 אינג' בר יהודה בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה שומרון. אלא, שבניגוד לפסיקת ביהמ"ש המחוזי שניתנה לאחר מכן, ועדת הערר חזרה על הלכת קנית וקבעה, כי עיון בחוזה הפיתוח ובתנאיו ובהארכות לו, שנוסחם ומהותם דומה ואף זהה לנוסחים שנידונו בפסקי הדין בעניין קנית, גרוסברד ודנקנר שלעיל, מראים כי מדובר בחוזה פיתוח שגרתי ורגיל, אשר על פי כותרתו ולשונו מעניק לעוררת זכויות בר רשות בלבד.

בהתאם לכך קבעה ועדת הערר, כי אין מנוס מלהגיע לאותה המסקנה של ההלכות הנ"ל ולפיה העוררת הינה ברת רשות מכוח הסכם פיתוח. אולם, לאחר מכן קביעת ועדת הערר שונתה בפסיקת ביהמ"ש המחוזי בעניין בר יהודה כאמור.

לא חלף זמן רב וקביעת ביהמ"ש בעניין בר יהודה החלה לחלחל ולהתפשט, וועדות מקומיות שונות החלו לעשות שימוש בפסק הדין שניתן באותו עניין, לגביית היטל השבחה ממחזיקים שונים, שאינם חוסים תחת הוראות החוק "היבש".

והנה, בימים אלה ממש (ביום 24.10.13) ניתנה החלטת ועדת הערר לפיצויים והיטלי השבחה במחוז מרכז (ע"י יוה"ר עו"ד כרמית פנטון) בעניין ערר (מרכז) 8037/11 מגדלי לוד סנטר נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה, בו הופנתה ועדת הערר לפסיקת בית המשפט בעניין בר-יהודה ובהתאם לכך נתבקשה לחייב את העוררת בהיטל השבחה.

במקרה זה, העוררת החזיקה בחוזה פיתוח שנחתם עם המינהל בשנת 1987 והוארך עד לשנת 2012, ונטען שחזקתה במקרקעין הייתה ייחודית, עד אשר מכרה את זכויותיה לצד שלישי, ומשכך יש לראותה כחוכרת לדורות שחייבת בתשלום היטל השבחה.

ועדת הערר קבעה בעניין זה, כי מאחר ועפ"י הסכם המכר הזכויות שמכרה העוררת הן זכויותיה כצד לחוזה פיתוח, ומאחר ומינהל מקרקעי ישראל פעל לפי סעיף 21 לתוספת והעביר לרשות המקומית חלף היטל השבחה – יש לראות את זכויות העוררת כזכויות של בר-רשות לעניין היטל השבחה, ולא ניתן לדרוש שוב היטל השבחה בגין אותו מימוש הזכויות. זאת, למרות שגם במקרה זה התקיימו חלק מהמבחנים שהותוו בפסק הדין בעניין בר-יהודה.

ועדת הערר הוסיפה וציינה, כי הגם שיכול ודעתה אינה נוחה מהשלכותיו של פסק הדין בעניין קנית בחלק ממקרי הבוחן הבאים לפתחה, הרי שאין בידיה שלא לפעול על פי פסיקותיו של בית המשפט העליון.

כלומר, מהחלטת ועדת הערר עולה, אפוא, כי גם אילו לא היה משולם חלף היטל השבחה במקרה זה – ועדת הערר ככל הנראה לא הייתה מחייבת את העוררת בתשלום היטל השבחה, בהתאם להלכת קנית שניתנה ע"י ביהמ"ש העליון.

בכל הכבוד לפסיקת בית המשפט המחוזי בעניין בר-יהודה, סבורים אנו כי היא מאולצת וגורמת לפגיעה קשה ולטלטלה באינטרס ההסתמכות שיש למחזיקים השונים במקרקעין.

הוראות החוק קובעות במפורש את זהות החייבים בהיטל השבחה, וברי רשות/מחזיקים בחוזי פיתוח אינם ביניהם, ומשכך אין להטיל עליהם חבות זו, בדרך עקיפה ומלאכותית. כמו-כן, המחוקק לא ביקש לעשות אבחנות בין חוזי הפיתוח השונים ולבחון את מהותן, ואף לא ביקש לבחון את שיקולי הצדדים והסיבות שעמדו מאחורי החלטתם בדבר חתימת חוזה פיתוח/חוזה חכירה.

ונדגיש, כי מערכת היחסים של המינהל מול החוכר/המחזיק בחוזה פיתוח הינה מערכת מורכבת. יש להניח כי המינהל ינפיק חוזה חכירה בעת שניתן יהא לעשות כן ולא יתיר למחזיק להיוותר בחוזה פיתוח, במקום בו עליו לקבל זכויות חכירה, ומצד שני- גם למחזיקים השונים קיים סיכון בעיכוב קבלת חוזה חכירה, הואיל ואינם יכולים לדעת/לצפות את שיקרה בעתיד, כאשר בינתיים הם מחזיקים בחוזה פיתוח בלבד ולא בחוזה חכירה.

כך גם, ישנם מקרים בהם רשויות שונות מכריחות יזמים לחתום קודם על חוזה חכירה ורק אחר כך מאפשרות להם לשנות/לקדם תכניות, וזאת על מנת להבטיח שהם יזכו לקבל מהם היטל השבחה, בסופו של יום.

לכן, גם בעניין קנית, בית המשפט העליון היה ער לכך שלצדדים שיקולים/סיבות שונות לחתימת ההסכם, וקבע כי יש לכבד את אומד דעת הצדדים ולא להתערב בו ובשיקוליהם.

מעבר לאמור לעיל, נוסיף ונציין שאף אין כל הגיון בכך, שלצורך חיקוק אחד שלפיו יש לגבות מס/היטל מהמחזיק במקרקעין – יראו את בעל חוזה הפיתוח כבעל חוזה חכירה, בעוד שלצורך חיקוק או עניין אחר, המזכה בעל חוזה חכירה בכספים/זכויות – יראו בו כמחזיק במקרקעין בלבד, ולא כבעל חוזה חכירה, בהתאם למטרתה ולאינטרס של אותה הרשות בכל מקרה ומקרה, והדבר עלול לגרום לפגיעה כפולה ומכופלת בבעל הזכויות/המחזיק במקרקעין.

במאמר מוסגר נציין, כי בפועל ישנם גם מקרים בהם הועדות המקומיות מחייבות מחזיקים בחוזה פיתוח, שעומדים/אינם עומדים במבחנים שנקבעו בעניין בר יהודה, לחתום על הסכם לפיו הם מתחייבים לשלם היטל השבחה, וזאת ככל ויחול בגין המקרקעין וכתנאי לקבלת סיוע בקידום ההליך התכנוני, כאשר בפועל כפיפות/מחויבות היזמים לאותו הסכם אינה ברורה, לאור הלכת ביהמ"ש העליון בעניין דירות יוקרה.

על כן ומבלי להביע עמדה באשר למהות/נכונות הלכת קנית או פסק הדין בעניין בר-יהודה, אנו בדעה, כי במקרים בהם מוטל חיוב על בעל זכויות/מחזיק במקרקעין, שלא הוטל עליו במפורש בהוראות החוק – הרי שמן הראוי ומתבקש לפעול בדרך המלך לשם כך ולתקן את הוראות החוק, בצורה פורמאלית ומפורשת. שאם לא כן, הפגיעה בקניינם של אותם נישומים ובאינטרס ההסתמכות שלהם תהייה קשה ומהותית.

יתרה מכך, כל עוד המחוקק לא אמר את דברו בעניין, במפורש, אנו נהיה עדים לפסיקות ולהחלטות סותרות ביחס למקרים דומים, שחלקם יוכרעו עפ"י הלכת קנית וחלקם יוכרעו עפ"י פסק הדין בעניין בר-יהודה שהחל לחלחל, וכפועל יוצא מכך הדבר עלול לגרום גם לאפליה בין הנישומים השונים.

• גילוי נאות- משרד הח"מ מייצג נישומים שונים בהיטלי השבחה ואף ייצג את החברה במחלוקת בפני ועדת הערר.