התמשכות הליכי התכנון

התמשכות הליכי התכנון

מאת עוה"ד צבי שוב ואביטל חי אדרי

"מסכים אני לחוות דעתה של חברתי השופטת נאור…כי "ייטיבו רשויות התכנון לעשות אם יפעלו בזריזות לסיים את ההליך התכנוני…." היא אמנם מבחינה משפטית בשולי הדברים, כמות שכתבה, אך מבחינה מהותית הוא עיקר העיקרים. הלב נחמץ לראות כיצד נושא זה נמשך ונמשך על פני שנים והליכים על הליכים על הליכים, וכמובן הוצאות ועגמת נפש, ואינו בא בכלל סיום." (דברי כב' השופט א.רובינשטיין בעע"מ 8445/06 זלצמן נ' ועדת הערר לתו"ב מחוז ת"א –ניתן ביום 28.10.10).

בהתאם לחוק ולפסיקה הנוכחית, על רשויות התכנון מוטלת החובה לפתח מקרקעין, ליזום תכנון ולפקח, וכן לסלול בפועל ולהקים את הדרכים והתשתיות על בסיס התכנון המאושר במתחם סמכותן.

לצורך קידום הליכי התכנון, החוק קצב מועדים בהם על וועדות התכנון לפעול. כגון: סעיף 109 א' לחוק התכנון והבנייה, קצב מועדים לסיום טיפול בתכנית ("מוסד תכנון יחליט לאשר או לדחות תכנית מתאר מקומית או תכנית מתאר מפורטת תוך שלושה חודשים מתום תקופת הפקדתה….") ואח'.

יתירה מזו, סעיף 11 לחוק הפרשנות [נוסח חדש] קובע כי גם כאשר לא נקבע מועד בדין, קיימת החובה לעשות כל פעולה שלטונית בזמן סביר ובמהירות הראויה. בבג"צ 192/64 שם טוב ארגז נ' הו"מ ירושלים, נקבע כי גם ללא חוק הפרשנות הרי שקיים תנאי מכללא שפעולות הרשות צריכות להיעשות בזמן ראוי או מתקבל על הדעת בנסיבות העניין…."שום קושי שבביצוע של תכנית בנין ערים אינו מצדיק עיכוב מלאכותי של התהליך הפורמאלי של מתן תוקף לתכנית, משהוחל בתהליך זה".

נציין אף כי גם באשר להליכי התכנון בהם החוק הנוכחי לא קצב מועדים, קבעה הפסיקה כי על רשויות התכנון לפעול בפרק זמן סביר, ושלא ברשלנות: אחד מפסקי הדין המצוטט בעניין זה הינו פסה"ד בע"א 653/97 מרכז ברוך נ' עיריית ת"א ואח', מדובר היה בתביעת בעלי המקרקעין המצויים בליבה של כיכר המדינה בת"א, באשר לכיכר המדינה קיימת השתלשלות עניינים ארוכה ורחבה מיני ים, החל משנת 1969 בה נדרש לאשר תכנית לאיחוד וחלוקה לשם בניה, קידומה של תכנית לשצ"פ ולאחר מכן קידומה של תכנית חליפית לבניית שלשה מגדלים בלב הכיכר, כאשר למותר לציין לכל החולף בכיכר, כי הליכי התכנון טרם נסתיימו עד לימים אלו.

לצד ניסיונות הבעלים לדחיפת הליכי התכנון פעלו הם בניסיון גם לקבל פיצוי בגין העיכוב ואי הוודאות התכנונית, בין היתר הגישו הבעלים תביעה לפיצוי כספי, אשר הגיעה אף לפתחו של בית המשפט העליון כאמור. בית המשפט העליון בפס"ד ארוך מפורט ומנומק, קבע את העקרונות כי קיימת גם קיימת לרשויות התכנון חובה לתכנן, במועדים שנקבעו, אף באשר למועדים שלא נקצבו קיימת חובה לפעול בפרק זמן סביר ושלא ברשלנות, והכל מכוח  חובתן של הרשויות לתכנן ולאפשר זמינות לבנייה, נציין כי למרות האמור לא הרימו בעלי הקרקע במרכז הכיכר את הנטל להוכחת נזקם ולא זכו עד היום לפיצוי כספי.

למרבה הצער, וכידוע לכל העוסקים בנדל"ן, המציאות הינה אחרת לחלוטין, בפועל ועדות התכנון, מי יותר ומי פחות, מתעלמות תדיר מהמועדים הקבועים בחוק ו/או מהחובה לפעול בפרק זמן סביר. קיימות תכניות שזמן אישורן אורך אף למעלה מעשור (!). קטנות כגדולות, לעיתים עיכוב התכנון נובע ממחדלה של הרשות, לעיתים משום שרשויות התכנון מערימות קשיים רבים על בעלי הזכויות במקרקעין (אשר מעוניינים לקדם את התכנון) ולעיתים ישנם עיכובים שמקורם בבעלי הזכויות במקרקעין אשר אינם משלימים את המוטל עליהם בזמן.

ברי הוא כי התמשכות הליכי התכנון שלא לצורך (הנובעת בין היתר מהתנהלות בירוקרטית מסורבלת, מחסור במשאבים, חוק מורכב וישן וכד') איננה רק פגם במתן השירות הניתן לבעל המקרקעין אלא מהווה פגם מהותי, שכן תוכניות הנמצאות זמן רב במוסדות התכנון, לעיתים מתאשרות בסוף התהליך כשהן צולעות ומיושנות ולא מתאימות למטרה שבעקבותיה החלו לתכנן את התכנית ולפעמים כבר אינן רלוונטיות כלל שכן כל הסביבה כבר שונתה מסביב.

לגישתנו, בעלי המקרקעין אינם צריכים להיכנע לתופעה ולקבלה כגזירה משמיים. באפשרותם לפעול באחת ממספר דרכים, ביניהן שתי הדרכים להלן: (1) כבר במהלך התכנון ניתן לתקוף את הוועדות ע"י עתירה לערכאות. הצורך במתן תשובה לעתירה/ערר, יאיץ את ההליך ו/או שביהמ"ש יקצוב לוועדת התכנון מועדים. (2)  הגשת תביעה נזיקית כנגד הרשות המעכבת כגון רשלנות והפרת חובה חקוקה וכדו'.

בימים אלה ניתן פסק דינו של בית המשפט העליון בע"א 4079/05 הוועדה המקומית לתו"ב שומרון נ' מעונה חברה לבניין בע"מ בו בחרה מעונה חברה לבניין בע"מ בדרך השנייה לתקוף את עיכוב ההליכים התכנוניים בהם נתקלה החברה בעת השלמת פרויקט הבנייה שביצעה (המדובר בשני ערעורים לביהמ"ש העליון על פסק דינו של ביהמ"ש המחוזי שקיבל את תביעת חברת מעונה וקבע כי הוועדה המקומית לתו"ב שומרון אחראית כלפיה בנזיקין בגין פעולותיה שגרמו לה נזקים עקב עיכוב בהשלמת פרויקט הבנייה).

המדובר במקרה בו ניתנו למעונה היתרים בלתי חוקיים החורגים מהתב"ע התקפה, שניתנו ביודעין ע"י הוועדה המקומית ביוזמת החברה.

בית המשפט קבע כי המדובר בשותפות למעשה הבלתי חוקי, שמוסד תכנון, כמו גם בעל ההיתר, שותפים לו. נקבע אף כי במעשייה של חב' מעונה דבק פסול, אולם לאור העובדה שהוועדה המקומית פעלה בחריגה מסמכויותיה, בניגוד לחוק ובניגוד לתקנת הציבור בעת שנעתה לבקשת החברה להעניק לה היתרים בלתי חוקיים, יש לפצות.

בפסק הדין נבחנה אחריות הוועדה המקומית ברשלנות. הוועדה המקומית העלתה את טענת ההגנה של עקרון ההסתכנות מרצון (סעיף 5 לפקודת הנזיקין [נוסח חדש])- לפיה בהגשת בקשת ההיתר הבלתי חוקי הסתכנה חברת מעונה מרצון, ולפיכך דין התביעה כנגדה להידחות. טענה זו נדחתה על הסף ע"י ביהמ"ש העליון, אשר קבע כי הוועדה המקומית הייתה חייבת עפ"י חוק לסרב לבקשת חב' מעונה ליתן היתר בלתי חוקי.

בפסק הדין בחן בית המשפט העליון את מרכיבי עוולת הרשלנות על עובדות המקרה ומצא כי הוועדה המקומית הפרה את חובת הזהירות המושגית והקונקרטית שחלה עליה כאשר התירה למעונה לבנות בניגוד לתב"ע החלה. כמו כן, נבחן אשמה התורם של חברת מעונה- היוזמה ב"הנעת גלגלי פעולתה" של ועדת התכנון במתן היתרים בלתי חוקיים ננקטה ע"י מעונה בידיעה מלאה, יחד עם זאת נקבע כי משקל האשם הרובץ על הוועדה המקומית כבד יותר, שכן מדובר ברשות ציבורית הנדרשת להפעיל סמכויותיה בהתאם לדין.

כמו כן, חשוב לשים לב כי בתביעות נזיקיות לרשות עומדת טענת התיישנות, לפיכך על בעל הזכות במקרקעין להיות ערני, ולהגיש תביעה בתוך תקופת 7 שנים (ויש תקופה שונה על פי פקודת הנזיקין) מהמועד שבידיו קיים כוח התביעה, המועד שבו נולדה "עילת התביעה", כמובן שהבעייתיות בעניין זה הינה כי פעמים רבות מתלבט הבעלים בין החשש מהתיישנות לבין הרצון שלא "להרגיז" את הרשות שמא תתנכל לו ולא תשקול שיקולים ראויים בעת קידום התכנית, בעיקר הדבר ביחס לועדות המקומיות שמצהירות לעיתים שלא תקדמנה תכניות תחת איום תביעות, את כל הנתונים יש להביא בחשבון בעת קבלת ההחלטות.

לסיכום, נראה כי גם במצב הקיים קיימות דרכים לזירוז ההליכים באופן "הוגן ונקי", אולם אחד מאתגריה של הרפורמה העומדת עתה "על האבניים" בהצעת החוק החדשה הבאה להחליף את חוק התו"ב, הוא בין היתר פישוט, ייעול וקיצור הליכי התכנון, ברפורמה. אחד מהחידושים העיקריים הם קביעת מסלולי רישוי חדשים, הקצובים בזמן , וכן קביעת תנאים מוגדרים וידועים מראש שעל רשות הרישוי לקבוע ולבחון כתנאי למתן היתר.

אנו תקווה כי אכן המחוקק ישכיל לקבוע תקופות קצובות וברורות, סנקציות באי עמידה במועדים אלו, אישור מיידי אוטומטי אחר חלוף זמן ועוד פתרונות שיסלקו את הרעה החולה של בירוקרטיה שמביאה רק רע ותסייע לשחרור קרקעות לציבור.