מן הראוי היה שהרפורמה המוצעת בהליכי התכנון והבניה תסדיר את האנומליה הקיימת בעניין פרקטיקת שחזור הזכויות ותרחיב את היקף ההגנה בהיבט הקנייני

עו"ד צבי שוב , עו"ד גלית קיט טלמור

מן הראוי היה שהרפורמה המוצעת בהליכי התכנון והבניה תסדיר את האנומליה הקיימת בעניין פרקטיקת שחזור הזכויות ותרחיב את היקף ההגנה בהיבט הקנייני

רבות כבר דובר ונכתב על הרפורמה המוצעת בהליכי התכנון והבניה, כמו גם על ההסדרים המוצעים ו/או המתוקנים במסגרתה, על השלכותיהם והיבטיהם החיובים והשליליים.

במסגרת הרפורמה מוצעים שינויים/ תיקונים רבים שהינם חיוביים, כחלק ממטרותיה לפשט ולייעל את הליכי הרישוי והתכנון, אך יחד עם זאת נראה כי בדרכו להגשמת מטרות אלה הדחיק המחוקק הצידה ונשכח ממנו הצורך בהסדרת ההיבט הקנייני וההגנה על זכויות הקניין, באופן שהפגיעה בבעלי זכויות במקרקעין עקב הליכי הרישוי/ תכנון תהא מזערית ככל הניתן ותעמוד בפסקת ההגבלה הקבועה בחוק יסוד כבוד האדם וחרותו.

הרפורמה אומנם קובעת הוראות ברורות וחד משמעיות ומסדירה נושאים שונים בהיבט הקנייני של חוק התכנון והבניה, בהם קיימת כיום עמימות באשר למצב המשפטי החל בעניינם, המתבטאת בפסיקות ובפרשנויות סותרות ומגוונות. אולם אנו סבורים, כי מן הראוי היה שבנושאים שהוסדרו, כמו גם בנושאים נוספים שכלל לא הוסדרו על אף שהיה מקום לעשות כן, כדוגמת פרקטיקת שחזור זכויות כפי שיפורט להלן, יורחב דווקא היקף ההגנה על זכויות הקניין ולא יצומצם עד כדי ביטולה כליל של ההגנה על זכויות הקניין והעמקת הפגיעה בבעלי הזכויות במקרקעין.

כך למשל, בנושאים רבים שהוסדרו בהיבט הקנייני נפגע האיזון בין האינטרס הציבורי לבין  האינטרס הפרטי וזכות הקניין, בין היתר כדלקמן: הוגבלה החבות בהענקת פיצויים לתוכניות מפורטות שניתן להוציא מכוחן היתר בניה בלבד; נוטרל אלמנט ה"ציפיות" המתייחס לשווי הקרקע בחישוב פיצויים והיטלי השבחה; נקבעה אבחנה בין פגיעה ישירה לבין פגיעה עקיפה בנכס (סעיף 197 לחוק בנוסח הקיים), תוך צמצום משמעותי של הזכאות לפיצויים בגין פגיעה עקיפה והגבלתה בזמן ביחס למועד אישור התוכנית הקודמת לתוכנית הפוגעת; הוסדרה האפשרות לקצוב תוקפה של תוכנית מפורטת, אשר פקיעתה לא תהווה עילה לתביעת פיצויים במידה ולא תמומש במועד וכיו"ב.

הסדרים אלה ואחרים ברפורמה הנוגעים להיבט הקנייני הוצעו, כך נראה, במטרה להסיר מעל ראשם של מוסדות התכנון והיזמים, כאחד, או לכל הפחות להקטין במידה ניכרת, את החובה בתשלום פיצויים בגין פגיעה/ הפקעת מקרקעין, ובכך לעודד קידומם של הליכי התכנון. כל זאת על חשבון בעלי זכויות במקרקעין שאף כיום אינם מפוצים כנדרש בגין הפגיעה הכלכלית הנגרמת למקרקעיהם בעקבות הליכי התכנון, ותוך הפרה בוטה של האיזון בין זכות הציבור לזכות הקניין, שלטעמנו הינה אף בלתי סבירה ו/או מידתית.

סוגייה נוספת ומהותית בהיבט הקנייני אשר כלל לא זכתה להתייחסות ברפורמה, וזאת על אף שקיימת גם לגביה עמימות רבה – המתבטאת בהחלטות ובפרשנויות סותרות היוצרות חוסר בהירות ואי ודאות משפטית באשר להמשך יישומה, והגורמת לפיכך לפגיעה קשה בזכויות הקניין – עניינה בפרקטיקת שחזור זכויות ותוקפן של הבטחות שלטוניות שניתנו במקרים בו היא יושמה.

כידוע, פרקטיקת שחזור הזכויות היתה נוהגת ושימשה עד לא מזמן בידי רשויות וגופי תכנון רבים כמכשיר יעיל ונפוץ מאוד לפיצוי בעלי זכויות במקרקעין, שנפגעו עקב הפקעת חלק ממקרקעיהם ו/או אישורה של תוכנית ששינתה את ייעודם באופן הפוגע בהם.

על אף שהיא לא זכתה לעיגון חוקי ספציפי ומפורש ואף לא לגושפנקא פסיקתית, מלאכת שחזור הזכויות יושמה בפועל במקרים בהם ניתן היה לראות בתוכנית היסטורית ובתוכנית חדשה כמהלך תכנוני רציף ומשולב, או במקרים בהם התוכנית ההיסטורית נבלעה למעשה בתוכנית החדשה לאיחוד וחלוקה. כאשר עפ"י פרקטיקה זו הוערך שווי הזכויות של המקרקעין לצורך קביעת שוויים במצב הקיים בטבלת האיזון, בהתעלם מאירועים תכנוניים והיסטוריים שהתרחשו בעבר ושהשפיעו על מצבם המקורי של המקרקעין ועל שוויים. זאת תוך התחקות אחר מצבם/ שוויים המקורי ערב קרות האירועים ההיסטוריים הנ"ל, שבדרך כלל לא הוצאו מן הכוח אל הפועל ואשר גרמו לפגיעה במקרקעין שבעלי הזכויות לא פוצו בגינה.

אשר על כן, בעוד שבתי המשפט נמנעו לאורך השנים מלהתערב במלאכת "שחזור הזכויות", בין היתר בטענה כי המדובר בכללים שמאיים נהוגים, הרי שמוסדות התכנון והרשויות אשר אימצו ויישמו פרקטיקה זו נהגו ליתן באותם מקרים התחייבויות/ הבטחות בדבר כוונתם לבצע בעתיד שחזור זכויות שיהא בו, לטענתם, כדי לפצות את בעלי המקרקעין שנפגעו בעקבות הליכי התכנון. בהתאם לכך, באותם מקרים נדחו על ידם בזו אחר זו תביעות לפיצויים, בטענה כי בעלי הזכויות כלל לא נפגעו, מאחר ובכפוף למסירת המקרקעין לידיהם יקבלו המה את הפיצוי המגיע להם בגין האירועים התכנוניים הנ"ל, לאחר ובמסגרת תוכנית אחרת הנמצאת בהליכי תכנון ושעתידה להתאשר, בה יכללו המקרקעין עפ"י מצבם/ שוויים המקורי.

ואומנם, בהסתמכם על התחייבויות/ הבטחות שלטוניות שניתנו להם כאמור ונוכח עמדת הרשויות ומוסדות התכנון שהובעה כאמור במפורש, זנחו בעלי זכויות רבים את תביעותיהם עפ"י דין לקבלת פיצויים בגין הפגיעה/ הפקעת חלק ממקרקעיהם.

כך למשל, לבעלי זכויות שנכללו בתוכנית ממ/3154 (כביש מכבית) ובתוכנית מח/113 (רכבת פרברים) שאושרו, ושמקרקעיהם הופקעו לטובת כביש/ רכבת פרברים מכוחן, ניתנו הבטחות שלטוניות כאמור, תוך יישום פרקטיקת שחזור זכויות במסגרת תוכניות מאוחרות יותר שהופקדו. כאשר ישנן תוכניות רבות ונוספות הנמצאות כיום בשלבי הכנה, טרם הפקדתן, שאף לגביהן ניתנו הבטחות כאמור והובעה כבר בעבר כוונת הרשויות ומוסדות התכנון לבצע שחזור זכויות במסגרתן, כדוגמת תוכנית מתאר מפורטת מס' תא/ 3388 – שכונת מגורים חדשה צפונית לגוש הגדול בתל-אביב.

אלא מאי? לפני כשלוש שנים ניתנה כידוע בעניין זה החלטתה המהותית של המועצה הארצית לתכנון ולבניה בעררים שהוגשו ונדונו בפניה בנוגע לתוכנית ממ/3154 הנ"ל. כאשר בהחלטה זו נקבע, בין היתר, כי תוכנית אינה מהווה מכשיר ל"שחזור זכויות", מאחר וככלל תוכנית אינה מהווה מכשיר לפיצוי אלא מכשיר תכנוני, וכי על כן הייעוד שאליו תוכנית אמורה להתייחס והוא שאמור להשליך על היקף הפיצוי הינו הייעוד האמיתי והמקורי שנכנס לתוכנית הספציפית. כן נקבע בהחלטה לעניין תקפותה של הבטחה מינהלית כי על ההבטחה להינתן על ידי הגורם המוסמך ליתן אותה, וכי לא ניתן לכבול את שיקול דעתה של הועדה המחוזית באמצעות הבטחות של גופים שאינם מוסמכים לאשר הוראות בתוכנית.

יצוין כי אומנם הוגש ערעור על החלטת המועצה הארצית, אלא שעד ליום זה טרם ניתנה בו החלטה, ואף לא ברור אם ההחלטה שתינתן בערעור, לכשתינתן, תהפוך לחלוטה או שיוגשו הליכים משפטיים נוספים לאחריה.

לאור האמור לעיל, נמצא אם כן כי בעלי זכויות רבים שזנחו את תביעותיהם לפיצוי כאמור בהסתמך על הבטחות שניתנו להם בעניין עומדים כיום בפני שוקת שבורה וחוסר וודאות משפטית בלתי נסבלת באשר להליכים המשפטיים בהם עליהם לנקוט, אם בכלל וככל שטרם חלף המועד לכך עפ"י דין.

זאת באשר, מחד- לא ברור האם החלטת המועצה הארצית מחייבת את מוסדות התכנון האמונים על הכנת תוכניות איחוד וחלוקה וטבלאות האיזון או את הרשויות שהתחייבו לפצות במסגרתן, והאם הם מנועים מלהמשיך וליישם את פרקטיקת שחזור הזכויות/ לפצות בעלי זכויות שהובטח להם כי ייעשה כן, בנוגע לתוכניות הנמצאות כיום בהליכי תכנון, לפחות עד אשר תהפוך ההחלטה לחלוטה. זאת מאחר ובתי המשפט טרם הכריעו בהחלטה, לרבות בכל הנוגע לפגיעה הקשה בבעלי זכויות שניתנו להם הבטחות שלטוניות ובהתאם לכך זנחו את תביעותיהם, והחלטת המועצה הארצית טרם הפכה לחלוטה.

בעוד שמאידך- למרבית בעלי הזכויות שזנחו תביעותיהם כבר הסתיימה תקופת ההתיישנות שעמדה להם להגשת תביעות פיצויים לפי סעיף 197 לחוק התו"ב, בגין שינוי הייעוד, כאשר כידוע בתביעות לפיצויי ההפקעה נוהגות הרשויות לפצות בגין הנזק הכלכלי שנגרם עקב ההפקעה, עפ"י הייעוד החדש של המקרקעין ששיעורו נמוך בעשרות אחוזים מהייעוד הקודם.

אי לכך, אנו סבורים כי הגם שהחלטת המועצה הארצית שניתנה בעניין הינה מוצדקת ונכונה, הרי שלאור העמימות הרבה הקיימת כיום בעניינה, בין היתר נוכח ההבטחות השלטוניות שניתנו עד להינתנה ומאחר והיא טרם הפכה לחלוטה, ולאור הפגיעה הקשה בזכויות הקניין, מן הראוי היה להסדיר עניין זה במסגרת הרפורמה, לרבות בכל הנוגע למתן פתרונות ראויים לאותם בעלי הזכויות שיוצאים נפגעים עקב ההחלטה, בשל חוסר האונים המשפטי בפניו הם עומדים.

ונדגיש כי לעניות דעתנו, הכללת בעלי זכויות בתחומי תוכנית חדשה, על מנת לפצותם בלבד, שעה שהיתה אפשרות לפצותם בגין הפגיעה ההיסטורית ושינוי הייעוד במקרקעיהם, באמצעות תביעה לפיצוי לפי סעיף 197 לחוק התו"ב ו/או בפיצויים עקב הפקעה, אינה נכונה, באשר משמעה חלוקת ההשבחה המוקצית עפ"י התוכנית במספר רב יותר של בעלי זכויות ופגיעה בבעלי הזכויות בתחומי התוכנית החדשה שיידרשו לשאת בנטל ההפקעה ההיסטורית.

אך יחד עם זאת, סבורים אנו כי במקרים בהם ניתנו הבטחות שלטוניות, לכל הפחות, היה מקום להוסיף כללים/ הנחיות באשר לאפשרות הניתנת לבעלי הזכויות במקרים אלה להארכת המועד להגשת תביעת פיצויים לפי סעיף 197 לחוק התו"ב, ו/או באשר למניעות הרשויות השלטוניות מהעלאת כל טענה בדבר היעדר זכאות לפיצוי כלשהו בגין הפגיעה ההיסטורית במקרקעין, וזאת בין היתר נוכח ההבטחות השלטוניות המפורשות שניתנו על ידן פעמים רבות, בכתב, והסתמכותם של בעלי זכויות עליהן באופן שמצבם שונה לרעה.

לאור כל האמור לעיל, הגם שאנו מברכים על השינויים החיוביים שנעשו במסגרת הרפורמה, אנו סבורים כי המדובר בהצעה שמפספסת את מטרתה בתחום התכנוני, בהיבט הקנייני לפחות, ושההגנה על זכויות הקניין במסגרתה לא רק שלא עמדה בראש מעיניה, ככל הנראה, כי אם אף צומצמה ביחס לנוסח הקיים כיום, באופן שאין ניתן לדעת אם תעמוד בפסקת ההגבלה הקבועה בחוק יסוד כבוד האדם וחירותו, באשר למידתיות/ סבירות הפגיעה בזכויות הקניין.

למען הגילוי הנאות נציין כי משרדנו מייצג בעלי זכויות הכלולים בתוכנית מתאר מפורטת מס' תא/ 3388 – שכונת מגורים חדשה צפונית לגוש הגדול בתל-אביב, הנמצאת כיום בהליכי תכנון, טרם הפקדתה.