חובת תשלום היטל השבחה רק בגין תכנית מתאר מקומית או מפורטת – האמנם?

חובת תשלום היטל השבחה רק בגין תכנית מתאר מקומית או מפורטת- האמנם?

מאת עוה"ד צבי שוב ואביטל חי אדרי

סעיף 1 (א) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965 (להלן: "התוספת השלישית") קובע כי פרשנות המונח "תכנית" לצורך חיוב היטל השבחה הינה: "תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת". כלומר החוק מטיל את חובת תשלום ההיטל בגין השבחה אשר נגרמה למקרקעין עקב אישורה של תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת בלבד, ולא בגין השבחה הנגרמת מכוח אישורה של תכנית מתאר ארצית  או מחוזית.

ההיגיון שבכך, כפי שהוסבר בהרחבה בספרו של המלומד א' נמדר, היטל השבחה (תשע"ב-2011) הוא כי בדרך כלל לא נגרמת השבחה על ידי תכנית מתאר ארצית או מחוזית, ואם אכן בסופו של דבר קיימת השבחה הרי שהשבחה זו אינה ראויה להיות מחויבת בהיטל השבחה ועדיף "לנקזה" בהשבחה שבתכנית המקומית, כך שהוועדה המקומית תזכה בהיטל ההשבחה בגין ההשבחה לאורך כל הדרך, כפיצוי על כך שהיא מחויבת בפיצויים בשל פגיעה במקרקעין בגין תכניות אלה.

במשך השנים גישת בתי המשפט הייתה כי יש לדבוק בהוראת הסעיף כלשונו ולהטיל היטל השבחה רק במקרים בהם ההשבחה נובעת ישירות מפעילות הוועדה המקומית. בעוד שכאשר ערכם של המקרקעין עלה שלא כתוצאה מפעילות תכנונית שיזמה הוועדה המקומית, הרי שאין לחייב בהיטל השבחה. הערכאות המשפטיות סברו כי המחוקק נתן דעתו לאפשרות שערכם של המקרקעין יעלה בעקבות פרסום תכנית מתאר ארצית או מחוזית, אך החליט שלא לחייב בהיטל השבחה באותם מקרים, שהרי קבע הדבר מפורשות בהוראת החוק.

שלא בכדי, הרשויות התרעמו על הפרשנות הדווקנית של הוראת החוק, שכן לטענתן מנגד חובת תשלום הפיצויים המוטלת על הרשות מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה (שהיא למעשה 'הצד השני של המטבע', שתי נגזרות אפשריות ונוגדות של תכניות לפי החוק) אינה מוגבלת לתכנית מתאר מקומית או מפורטת, שכן הוראת סעיף 197 קובעת: "נפגעו על ידי תכנית, שלא בדרך הפקעה, מקרקעין הנמצאים בתחום התכנית או גובלים עמו…..זכאי לפיצויים מהועדה המקומית……". כלומר על הרשות לשאת בפיצויים בשל פגיעה במקרקעין הנעשית על ידי תכנית ואין הבחנה בין סוגי התכניות, ועל כן אין סיבה שלא יהא דין זהה להיטל השבחה.

פסק דינו של בית המשפט העליון בפרשת מועש בע"מ (רע"א 384/99 מועש בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה טבריה) אשר ניתן בשנת 1999,  הוא אשר סדק את הגישה בה נקטו בתי המשפט משך שנים. במקרה זה דובר בתכנית המתאר הארצית לתחנות תדלוק (תמ"א 18). המבקשת שהינה בעלים של חלקת מקרקעין בטבריה הגישה בקשה להיתר לבניית תחנת תדלוק במקרקעין. לאחר ניהול כל ההליכים הגיע ההליך לבית המשפט העליון להכרעה.

בית המשפט העליון קבע כי קיימת חבות בהיטל השבחה אף אם ההשבחה נגרמה למקרקעין בעקבות תכנית מתאר ארצית. וכלשון ביהמ"ש: "תכנית המתאר הארצית הרחיבה את דרכי השימוש המותרות על פי התכנית המקומית (המפורטת) והרחיבה בכך את זכויות הניצול המותרות בקרקע. ההיתר במקרה זה ניתן בעקבות השינוי שהוכנס, כאמור, בתוכנית המקומית על ידי תכנית המתאר הארצית ועקב אותו שינוי. אין גם מחלוקת בדבר קיומה של תכנית מפורטת במקרה זה. אשר לעצם התרחשותו של אירוע המס רשאי היה בית המשפט להגיע לתוצאה שאליה הגיע, ולבוא לכלל מסקנה כי עלה שוויין של המקרקעין, וכי עליה זו באה מחמת הרחבתן של זכויות הניצול במקרקעין "או בדרך אחרת" כלשון סעיף 2 לתוספת השלישית לחוק. הרחבה זו באה עקב השינוי שהכניסה תכנית המתאר הארצית בתכנית המקומית."

פרשת מועש היא ש"פתחה את הסכר" לשורת החלטות שנתנו בשנים האחרונות על ידי הערכאות השונות (בתי המשפט וועדות הערר) בהן קבעו הערכאות המשפטיות כי ניתן לחייב בהיטל השבחה מכוח תכנית מתאר ארצית, אשר ניתן להוציא מכוחה היתר בנייה, וכדוגמא:

בערר (ת"א) 5619/05 חנה ואילן כהן, עו"ד נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה רמת השרון  קבעה ועדת הערר כי תכנית מתאר ארצית הינה תכנית מיוחדת, אשר מתגבשת רק מקום שהוצא היתר בנייה. ועדת הערר באנלוגיה מדיני החברות תיארה את התמ"א כמעיין "שיעבוד צף", המרחף מעל שטחה של המדינה, ובשעה בה ניתן היתר בניה, מתגבשת התמ"א, כך שניתן לדרוש היטל השבחה מכוחה.- איזו תכנית?

כך נקבע גם לפני כשנה בעש"א (ת"א) 217690-09 הועדה המקומית לתכנון ולבנייה תל אביב נ' מבטחים- מוסד לביטוח סוציאלי של העובדים שם נסב הערעור על שאלת ההשבחה מכוח תמ"א 38- תכנית מתאר ארצית לחיזוק מבנים  קיימים בפני רעידות אדמה המאפשרת הגדלת זכויות בנייה במסגרת חיזוק המבנה. ביהמ"ש אמנם דחה את דרישת הוועדה לתשלום היטל השבחה בשלב זה, אולם קבע כי ניתן יהיה לגבות היטל השבחה בשל אישורה של תכנית המתאר הארצית, וזאת לאחר קבלת היתרי בנייה.

החלטה נוספת, אשר ניתנה לפני חודשים ספורים הינה החלטה של ועדת הערר מחוז חיפה בערר 8028/11 ואח' פז גז בע"מ ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה קרית אתא (להלן: "פרשת פז-גז") שם קבעה ועדת הערר כי כאשר הוראות תכנית המתאר הארצית (תמ"א 32-תכנית מתאר ארצית למשק הגפ"מ) הינן מפורטות ומאפשרות הוצאת היתרי בנייה הרי שניתן לגבות מכוחה היטל השבחה. בפרשת פז גז עיגנה ועדת הערר את החלטתה בהוראות התוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה, ולמעשה התחקתה אחר כוונת המחוקק, וכלשונה של ועדת הערר: "לפיכך, כאשר התוספת השלישית קובעת כי תכנית תהא נשוא לגביית היטל השבחה או כאשר היא תכנית מתאר מקומית או כאשר הינה תכנית מפורטת, הרי יש ליתן למילה "או" את משמעותה הלשונית הרגילה ואין מקום להפוך את ה- "או" למילה  "וגם"…………..לכן בנסיבות אלו כאשר עיון בהוראות התכנית תמא 32ג' מגלה כי זו עומדת בכל הדרישות על מנת להיקרא "תכנית מפורטת", וכאשר זו מאפשרת הוצאת היתרי בניה מכוחה (למעשה זוהי מטרתה המוצהרת), הרי התכנית הינה "תכנית מפורטת" גם לצורך הגדרת "תכנית" בתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה. כאמור, לטעמנו, כאשר לשון התוספת השלישית הינה כה ברורה ומחייבת גביית היטל השבחה מכול תכנית מפורטת ללא הגבלה על דירוגה או המוסד שאישר אותה, לא ניתן לקבל פרשנות תכליתית אחרת ללא כל עיגון לשוני בחוק."

החלטה נוספת, אשר אף היא ניתנה לפני חודשים מספר הינה בערר 86116/11 ואח' דוד שחר בע"מ ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה אשקלון-עניינו של הערר הינו בשאלת החיוב בהיטל השבחה מכוחה של תמ"א 10/ ד/10- תכנית מתאר ארצית להקמת מתקנים סולאריים. אף בעניין זה קבעה ועדת הערר כי היות ותמ"א 10 מכילה הוראות מפורטות המאפשרות הוצאת היתרי בנייה, הרי שהיא בהחלט נשוא לגביית היטל השבחה, ככל שקיימת השבחה.

נוסיף עוד כי כידוע, בעת האחרונה מנסה המחוקק לקדם את הרפורמה בתכנון בין היתר על מנת לייעל ולזרז את הליכי התכנון. אחד השינויים המוצעים ברפורמה הינו ביחס להיטל ההשבחה. עפ"י המוצע ברפורמה, הרי שנראה כי המחוקק מאמץ את הפרשנות הרחבה שניתנה על ידי הערכאות, וקובע כי היטל השבחה יחול על השבחה שנגרמה למקרקעין עקב אישור תכנית מפורטת ו/או תכנית המאפשרת הוצאת היתר מכוחה.

נמצא אם כן כי הערכאות המשפטיות מתחקות כיום אחר רציונל הדברים, ואינן דבקות בהוראות החוק כמות שהוא, נציין כי לא ברור עדיין עם זאת מה דינן של תכניות שיאושרו מכח חוק הליכי תכנון ובנייה להאצת הבנייה למגורים (הוראות שעה), התשע"א-2011 , או בכינויי הידוע- חוק הווד"לים: על פניו תכנית מכוח חוק הוודל"ים אינה נכנסת להוראת החוק "היבשה" שהרי אין המדובר בתכנית מקומית ו/או תכנית מפורטת מכוחה ניתן לגבות היטל השבחה, ואולם יחד עם זאת תכנית לדיור לאומי מוגדרת כתכנית שהוכנה ע"י משרד ממשלתי/רשות מקרקעי ישראל/ועדה מחוזית/ועדה מקומית/ רשות מקומית והכוללות הוראות מפורטות.

לסיכום– נראה כי התוספת השלישית הינה קצרה ולקונית ואינה אחידה, וגם הפסיקה אינה אחידה ועקבית בעניין, בעוד שלדוגמא בעניין הלכת "קנית", לפיה ניתן לחייב בהיטל בעלים או חוכר בלבד, הפסיקה הינה חדה וחותכת, הרי שבעניין מהות התכניות, נראה כי הפסיקה אינה נצמדת לסעיף המחייב, אבחנה זו אינה ברורה ויש להבהיר ולשים קץ לאי הודאות, כמו כן יש להתייחס בצורה מאד ברורה לשלב החיוב, שכן המועד הינו התכנית ולא מועד ההיתר, מה שמעמיד ששאלה גדולה את החיוב בגין התכניות הארציות בהן החיוב מגיע לעולם רק בעת ההיתר.