מאמר רמיסת זכויות קניין ברגל גסה(2)

רמיסת זכויות הקניין ברגל גסה / עו"ד צבי שוב, עו"ד יפעת בן אריה

בהלכת "קרסיק" הידועה (בג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה (2) 625 (2001)) הכיר בית המשפט העליון, בקיום זיקה עמוקה בין קרקע לבעליה, זאת, בין היתר, לאור ההגנה שניתנה לזכות הקניין בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. בית המשפט קבע כי בכל הנוגע להפקעות, לאור העובדה כי הזיקה של הנפקע לנכס ממשיכה להתקיים גם שנים רבות לאחר ההפקעה, הרי שאם המטרה הציבורית ששימשה בסיס להפקעה על פי פקודת הקרקעות לא מומשה מעולם או מומשה וחדלה מלהתקיים, זכאי, באופן עקרוני, בעל הזכויות המקורי בקרקע שהופקעה להשבתה או להשבת ערכה. עם זאת, בית המשפט הותיר במשך שנים רבות את שאלת תחולתה למפרע של ההלכה, כשאלה פתוחה, תוך קריאה למחוקק להסדיר את הנושא בחקיקה ראשית, ובין היתר, את אופן החלת ההלכה, לרבות קביעת כללים וחריגים להחלתה.

בעקבות פסק דין זה שיצא מלפני בית המשפט העליון ופסקי דין נוספים שבאו לאחריו, התקבל החוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) (מס' 3), התש"ע-2010 (להלן:"החוק לתיקון פק' הקרקעות") אשר עיגן בהוראותיו השונות את ההכרה בזכותו של בעל הקניין המקורי להשבת מקרקעיו שהופקעו, בין היתר, אם מטרת ההפקעה לא מומשה בתקופה שהוגדרה לצורך כך. אלא שנקבע בנוסף במסגרת החוק לתיקון פק' הקרקעות, כי ההכרה בזכות ההשבה ברגע שחדלה מטרת ההפקעה להתקיים תחול  מיום תחילתו של החוק לתיקון כשפניו לעתיד, ואילו לא תחול כלל על הפקעות שבוצעו למעלה מ-25 שנים לפני מועד תחילת התיקון, באופן שלבעלים המקורי לא תקום זכות כלשהי להשבה והרשות המפקיעה תהא רשאית לפעול בקרקע מופקעת זו לכל מטרה שהיא בלא תשלום פיצוי נוסף. 

בפסקי דין שונים שנתנו ע"י בית המשפט העליון בימים אלה ממש, ניכר למרבה הצער כרסום רבתי נוסף בזכות הקניין, שכן קביעותיהם סותמות למעשה את הגולל על תביעתם של בעלי זכויות שמקרקעיהם הופקעו מהם לנוכח הוראות התחולה לחוק לתיקון פק' הקרקעות ואין לנו, אלא להצר על כך.

נראה כי מטרת החוק לתיקון פק' הקרקעות אשר עיגנה את ההכרה בזכות בעל הקניין המקורי להשבת מקרקעיו עת נסתיימה המטרה הציבורית, לצד הוראות התחולה שבו הינה בגדר "אליה וקוץ בה", באשר הכרת השבת הקרקע צופה אומנם פני עתיד, אולם שוללת את זכות ההשבה ממי שמקרקעיו הופקעו לפני למעלה מ-25 שנים, ומעביר למעשה את הקרקע למדינה לבעלותה המלאה ללא כל קשר לשימוש שיעשה בה.

כך למשל, בע"א 9631/05 דוד ארד נ' מדינת ישראל ואח' שניתן ממש לאחרונה (16.12.10)  ע"י כב' הש' א' פרוקצ'יה , ע' ארבל ו-י' דנציגר, בו  הוגש ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים, אשר קבע כי המדינה פטורה מחובת השבה כלפי המערערים, בנסיבות בהן הופקעה חלקת מקרקעין שהייתה בבעלותם למטרה ציבורית, אשר לא מומשה, והועברה בחלוף שנים ליזם פרטי לצורך ביצוע מיזם פרטי של דירות מגורים. בית המשפט העליון קבע אמנם, כי "במקרה בו המטרה  הציבורית שלשמה הופקעה חלקת המערערים מעולם לא הוגשמה, ובחלוף שנים רבות סוחרה הקרקע לידיים פרטיות, קמה לתחייה זכות הקניין הפרטי של הבעלים המקורי, ועומדת לו זכות השבה של הקרקע בעין או בשווה ערכה, תוך קיזוז סכום הפיצויים המשוערך ששולם לבעלים בתוספת דמי השבחה ככל שהייתה השבחה". אלא, שלצד קביעה עקרונית זו ציין בית המשפט כי קיים הצורך לאזן האמור לבין "הקשיים הרבים בהוכחת נתונים עובדתיים ונסיבות הכרוכים בהפקעות ישנות, ונוכח מורכבות המצבים, היוצרים במהלך השנים אינטרסים נוגדים של גורמים שונים ביחס לקרקע, ולאור הנטל הכספי-תקציבי הכבד שהיה מוטל על המדינה – ועל כלל הציבור באמצעותה – אילו חויבה עתה בחיובי השבה כספיים המתייחסים להפקעות מן העבר הרחוק".

אי לכך, החליט בית המשפט לדחות את הערעור תוך שהדגיש כי "תוצאה זו אינה קלה על רקע התפיסה הנוהגת כיום בדבר הגנת הקניין וחובת הרשות להחזיר קרקע מופקעת לבעליה אם מימוש המטרה הציבורית אינו מסתייע. היא מותירה תחושה קשה על רקע לקיחת קניין על ידי המדינה למטרה ציבורית שלא מומשה מעולם, ונוכח הפגיעה שנגרמה בכך לבעלים גם אם קיבלו בשעתו פיצוי מלא בעבור החלקה במועד ההפקעה. אולם לדאבון לב, תוצאה זו היא בלתי נמנעת, נוכח משקלם המצטבר של אינטרסים ציבוריים שונים, ובמיוחד גורם מעבר הזמן הרב, אשר כרסם כרסום מהותי בעוצמת זכות הקניין, אשר בשקלולם אינם מאפשרים החזרת המצב לקדמותו".

ולבסוף קבע בית המשפט כי לנוכח הוראות התחולה שבחוק לתיקון פק' הקרקעות ולאור העובדה שבנסיבות המקרה דנא ההפקעה בוצעה למעלה מ-25 שנים לפני מועד תחילתו של החוק לתיקון, הרי שלא קמה לבעלים המקורי זכות כלשהי להשבה וכי הרשות רשאית לפעול בקרקע כראות עיניה בלא חבות לשלם פיצוי נוסף כלשהו.

קביעה דומה נתנה בפסק דין נוסף מימים אלו בבג"צ 9614/03 אבני דרך בע"מ נ' שר האוצר ואח', ע"י כב' הנשיאה ד' ביניש, ח' מלצר ו-י' דנציגר, אשר גם במסגרתה עלתה השאלה האם המדינה נדרשת להשיב מקרקעין שזכויות השימוש והחזקה בהם הופקעו לפני למעלה מ-25 שנים ולא נעשה בהם עוד שימוש למטרה שלשמה הופקעו, כאשר בכל הנוגע להוראות התחולה לחוק לתיקון פק' הקרקעות טענה העותרת בין היתר, כי הוראות אלה אינן חלות לגביה באשר  עתירתה הוגשה בטרם נכנסו הוראות החוק לתיקון לתוקף ולפיכך יש להכריע בעתירה בהתעלם מהן. בית המשפט בשבתו כבית דין גבוה לצדק דחה את העתירה תוך שקבע כי משהתייחס המחוקק במפורש לשאלת תחולתו בזמן של החוק לתיקון וקבע כי הפקעות שחלפה תקופת 25 שנה מתחילתן עוברות לקניין המדינה, אין כל יסוד לטענת העותרת כי הוראות התחולה אינן חלות לגביהן. כן ציין בית המשפט, כי אין בציפיית העותרת לקבל את הקרקע בחזרה עת חדלה להתקיים מטרת ההפקעה, די, כדי לפטור אותה מהוראות תחולת החוק לתיקון פק' הקרקעות.

בנוסף, ציין בשולי פסק הדין כב' הש' ח' מלצר כי מאחר ונושא חוקיותו של החוק לתיקון לא הונח בפניו במסגרת עתירה זו, פסק הדין ניתן אפוא בין היתר על סמך ההנחה כי התיקון הינו חוקתי ואולם הנחה זו לא עמדה במבחן ועל כן אין מקום להביע עמדה לגביה.

לנו נראה, כי במבחן חוקיותו של החוק לתיקון פק' הקרקעות ובפרט הוראות המעבר שבו, הרי שהחוק, ובכל מקרה פסיקת בית המשפט כי החוק חל רטרואקטיבית כולל על הליכים משפטיים תלויים ועומדים, אינו עומד בפסקת ההגבלה (סע' 8 לחוק יסוד כבוד האדם וחירותו) וכי יש בו כדי להביא לפגיעה רבתי בזכות הקניין, פגיעה שלמותר לציין אין אח ורע במשפט.

אכן, לדאבוננו, בשנים האחרונות קיימת מגמה, בניגוד מוחלט לרוח חוקי היסוד, לפיה, נותני הטון בשינויי חקיקה פועלים על מנת להגן על הרשויות ופחות מדי על שמירת קניינו של קניין הבעלים, שכן, כל פסיקה שניתנת ומקדשת את הקניין על פי הוראת חוק יסוד כבוד האדם וחירותו, מבוטלת מיידית ו/או חלקית על ידי חקיקה פוגענית ו/או חקיקה שבחלק מהוראותיה יש כדי לרוקן מתוכן את זכות הקניין שזכתה למעמד של זכות יסוד כפועל יוצא משפיעה על פסיקות בתי המשפט השונות היוצאות בעקבותיה.

נציין כי רוב ההפקעות הגדולות בוצעו בשנות ה-50 עד שנות ה-70 ולמעשה, הוראות התחולה חוסמות את בעלי הקרקע מקבלת מקרקעיהם בחזרה לאור תקופת ההתיישנות והמדינה שנטלה את הקרקע למטרה מסוימת יכולה לעשות בה אשר תחפוץ, על חשבון הפרט.

לנוכח החוק לתיקון פק' הקרקעות וכעולה מהפסיקות שניתנות בימים אלה, הכריע את הכף, שיקול ההכבדה שעלולה ליהיות לביטול הפקעות על הקופה הציבורית וכפועל יוצא, קרקעות בשטחים אדירים, הולאמו בפועל על ידי המדינה בין אם ניתן בגינם פיצוי ובין אם לאו. למעשה לאור כך, אלפי דונמים של קרקעות עוברים, לבעלות המדינה, קרקעות שמעולם לא היו שייכים לה והיא חופשית לספסר בהם כרצונה, על חשבון הבעלים, גם למטרות של מגורים ובכך להתעשר על חשבון הבעלים שלא בצדק ובדין.

לאור העובדה כי בעת חקיקת חוק יסוד כבוד האדם וחירותו עלתה זכות הקניין לזכות יסוד ולאור העובדה שהלכת קרסיק שמה את זכות הקניין תחת זרקור רב עוצמה, נראה לנו כי מן הנדרש לשוב ולבחון מחדש את חוקיותו של החוק לתיקון פק' הקרקעות, באשר הותרת המצב על כנו תהא בבחינת "הרצחת וגם ירשת".