מאמר
הצעת חוק לצמצום הפטור מהיטל השבחה לנכסים שבבעלות מוסדות ציבוריים עוברת במחשכים
מאת עו"ד צבי שוב, ועו"ד יפעת בן אריה
בימים אלה מונחת בוועדת השרים הצעת חוק פרטית, שעניינה "הצעת חוק התכנון והבניה (תיקון – פטור מוסדות מהיטל השבחה) התשע"ח -2018". עיון בהצעה הקצרה וה"תמימה" כביכול, המתיימרת להיות מעין "תיקון" לחוק, מלמדת כי המגמה המסתמנת דה פקטו הינה צמצום משמעותי של הפטור למוסדות ציבור בהיטל השבחה הקיים כיום, עד כמעט כדי ביטולו וזאת מבלי שהגופים הציבוריים האמורים להיות מושפעים מכך ערים לדבר.
כידוע, היטל השבחה הינו תשלום חובה אשר נדרש על-ידי הוועדה המקומית בהתקיים השבחה במקרקעין, בשל עליית שווים של המקרקעין עקב אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג.
הפטור אליו נדרש בהקשר להצעת החוק כאמור, הינו פטור למוסד ציבורי המעוגן בסעיף 19(ב)(4) לתוספת השלישית לחוק, לפיו, לא תחול חובת תשלום היטל השבחה בשל השבחה שהיא "השבחה במקרקעין של מוסד לחינוך, לתרבות, למדע, לדת, לצדקה, לסעד, לבריאות או לספורט, או במקרקעין של הקדש ציבורי, כמשמעותו בחוק הנאמנות, התשל"ט-1979, שאין עיסוקו לשם קבלת רווחים, אם אותם מקרקעין או התמורה בעדם, משמשים או מיועדים לשמש למטרות האמורות".
נציין כי המילים "התמורה בעדם" התווספו במסגרת תיקון 53 לחוק משנת 2006, שתכליתו הייתה להוסיף אפשרות לקבל את הפטור גם במקרה בו התמורה בעד המקרקעין משמשת את המוסד למטרות המנויות בסעיף, ולאו-דווקא הקרקע עצמה.
במילים אחרות, משמעות וכוונת תיקון זה הייתה כי אם עד למועד התיקון היה צריך להוכיח, שהמקרקעין והם בלבד ישמשו או יהיו מיועדים לשמש למטרות העמותה המנויות בסעיף זה, הרי שעתה אין צורך במילוי תנאי זה ודי בכך שיוכח, שהתמורה המתקבלת ממכירתם של המקרקעין ישמשו או יהיו מיועדים לשמש למטרות אלו של העמותה. משמעות זו, כך נראה עולה מנוסחו הנוכחי והתקף של סעיף הפטור והינה נתמכת בשורה ארוכה של פסקי דין בכל הערכאות, ספרי מלומדים, מאמרים וכיוצ"ב, כפי שנתייחס להלן.
תכלית הפטור כפי שקבע בית המשפט העליון בע"א 5138/04 הו"מ לתו"ב מטה יהודה נ' ישוב נווה שלום חברה מוגבלת בערבות, (נבו), הינה:
"פטור זה … נועד לעודד פעילות של גופים הפועלים לטובת הציבור כנאמניו ולא לרווחתם הפרטית ולהקל על מימוש זכויות מושבחות במקרקעין שבבעלותם או בחכירתם מקום שהמקרקעין משמשים או מיועדים לשמש לאחת המטרות הציבוריות המפורטות בסעיף".
ר' גם קביעת ביהמ"ש בעניין ע"ה (י"ם) 2/99 כולל הורודנא ע"ש נ' הו"מ לתו"ב י-ם, (נבו):
"… מאותו שלב בו שוכנענו שכל הכסף שיופק מהבניה האמורה ילך למטרות צדקה, אין כל סיבה להבדיל בין מקרקעין שמשמשים באופן 'ישיר' לפעילות צדקה ובין מקרקעין המשמשים לפעילות צדקה באופן 'עקיף'. גם לה וגם אלה משמשים את מטרות הצדקה של המלכ"ר, וגם בגין אלה וגם בגין אלה יש לפטור את המוסד הרלוונטי מתשלום היטל ההשבחה".
כך למשל קבעה לאחרונה גם ועדת ערר בעניין, לשון החוק ותכליתו בעניין ערר 321/15/48 אגודת ישיבת השרון בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה מצפה אפק ע"י היו"ר עו"ד רונית אלפר, בקבעה:
".. באשר לבחינה התכליתית של הוראת הסעיף הרי שגם בהיבט זה סבורני כי יש הצדקה לעמדת העוררת… חיוב מוסד הפועל ללא כוונת רווח לטובת הציבור (למטרות המנויות בסעיף) בהיטל השבחה רק בשל העובדה שהוא מכר נכס שאינו משמש או מיועד לשמש לאחת המטרות המנויות בסעיף, כאשר מוכח כי התמורה בעד המכירה תשמש לאחת ממטרותיו, חוטאת לכוונת המחוקק ולתכלית אותה ביקש להגשים באמצעות הענקת הפטור מלכתחילה..".
לאור תיקון זה משנת 2006, עלתה השאלה כיצד ניתן לקבוע שהתמורה אכן תשמש למטרות המנויות בסעיף, שהרי "לא ניתן לעקוב אחר התמורה/הכסף". כמו-כן, לא ברור כיצד ניתן להוכיח בעת בקשת הפטור מה נעשה שימוש בכספי התמורה בעתיד, וגם אם יתברר שלא נשמר הדבר – הרי "הסוסים כבר לא מצויים באורווה".
עקרונית, המחוקק לא הגדיר נוהל או פרוצדורה ברורה בעניין, ועל כן בפועל ועדת התכנון/הערר וכן בתי המשפט נדרשים לבחון כל גוף בפני עצמו. האינדיקציה המרכזית על פיה פועלות הוועדות, היא עמדת רשויות המס ויחס המדינה כלפי אותו מוסד. לדוגמא, עמותה רשומה שעברה את הסינון והבדיקות של רשם העמותות ומאושרת על-ידי המדינה, חזקה עליה שכספה מיועד לשמש למטרותיה אשר נקבעו בתקנון, וכך גם כספי התמורה בעד מכירת המקרקעין. דרכי ההוכחה ומידתה עשויים להשתנות ממוסד למוסד בשים לב לצורת התאגדותו, אופיו ומהות פעילותו הציבורי והפטור מוענק במקרים המתאימים והמצדיקים לשם כך.
אלא מאי? שבהתאם להצעת החוק המונחת כיום על שולחן הכנסת, מסתמנת כוונה לשנות את הקריטריונים שעל פיהם יוענק הפטור וזאת בהתקיים התנאים המצטברים הבאים: (1) המקרקעין מצויים ברשימת היישובים או האזורים שייקבע על ידי השר; (2) המוסד או ההקדש הוא גוף ללא כוונת רווח; (3) המקרקעין או התמורה בעדם משמשים או מיועדים לשמש למטרות הציבוריות; (4) המוסד או ההקדש השתמשו במקרקעין למטרות ציבוריות לתקופה שאינה עולה על עשר שנים; (5) השר קבע כי המוסד או ההקדש פטור מתשלום היטל השבחה; קביעה כאמור תיעשה לתקופה שלא תעלה על שלוש שנים, וניתן להאריך אותה לתקופות נוספות מעת לעת.
כעולה מדברי ההסבר להצעת החוק, הסיבה לתיקון נובעת ממספר נימוקים ביניהם : (1) רשויות מקומיות רבות נקלעות למצב שבו מוסדות למטרות ציבור רוכשים מקרקעין בתחומן לצורך פעילותם, ולאחר עליית שוויו מוכרים הם את המקרקעין ומנצלים את הפטור מתשלום היטל ההשבחה הקבוע בחוק תוך גריעת מקורות מימון עיקריים מהרשויות המקומיות אשר זקוקות לכספים אלו לצורך פיתוח תשתיות ומתן שירות לתושבים. (2) ישנם מקרים שבהם שינוי הייעוד במקרקעין אינו תואם כלל לייעוד ההולם את מטרות הפטור אלא לייעודים אחרים כגון מגורים, תעסוקה, תעשייה או מסחר, ולאחר שינוי הייעוד כאמור מוכרים אותם מוסדות את המקרקעין בטענה, כי התמורה ממכירתם תשמש בעתיד את המטרות האמורות ולכן, מוצדק לפטור אותם מתשלום היטל ההשבחה. אין לקבל מצב דברים זה העלול להביא לפגיעה תקציבית קשה ברשויות המקומיות ובהכנסותיהן המעטות ממילא. (3) מאחר שלא קיימים תנאים או קריטריונים מסוימים בחוק למוסד פטור יכולים להיכלל כיום גופים רבים ללא בקרה וללא כל מגבלה שהיא אשר במסגרתה ניתן לשקול אם צודק לתת פטור מהיטל השבחה ואם קיימת פגיעה בצדק החלוקתי הראוי, שכן אין תכלית להעדיף "לחלק" את כספי ההיטל לעמותה ספציפית ולא להקצות אותם גם לצורכי ציבור חיוניים אחרים. (4) כאמור, תחולת הפטור כיום רחבה וחלה על כל ועדות התכנון ברחבי המדינה ללא בחינה מהי ההשפעה של מתן הפטור על אותה רשות תכנונית קונקרטית בשים לב לחוסנה הפיננסי ובחינת הרצון לעודד בנייה למטרות הפטור באותם יישובים או אזורים ולכן מוצע, כי תנאי נוסף הוא שהשר יוסמך לקבוע באילו יישובים או אזורים יחול הפטור כאמור.
דא עקא, וגם אם הגיונם של דברים בתכליות הנ"ל, יש לזכור, כי המדובר בהצעת חוק "פרטית" לה השפעות מרחיקות לכת ועל כן מצריכה להבנתנו קבלת החלטה אסטרטגית על ידי הגורמים הרלוונטיים בממשל, תוך שמיעת כל הנוגעים בדבר. הגופים הציבוריים מחד והרשויות מאידך.
בכל הכבוד הראוי, הצעת חוק כזאת בעלת השלכות ניכרות, אינה אמורה לעבור כך במחשכים ומתחת "לרדאר", שכן, היא עלולה להוות "רעידת אדמה" של ממש לגופים ציבוריים שונים (כדוגמת אוניברסיטאות, בתי חולים, מוסדות צדקה וכיוצ"ב) המחזיקים בנכסים שהתמורה בעדם מסייעת בהמשך חוסנם הפיננסי של אותם גופים ולעיתים אף בהמשך קיומם.
מוסדות אלה, האמורים ליהנות מהפטור מכוונים בהכרח למוסדות הפועלים ללא כוונת רווח, ובהצעת החוק שמסייגת את הפטור באופן משמעותי עד כדי ביטולו, נראה כי יש כדי ל"ערער" את קיומם של מוסדות אלה, שלא אחת נתמכות כלכלית בזכות מקרקעין שבבעלותם. כאשר נציין, כי גם הסייג המוצע לפיו השר יחליט באילו מקומות יחול הפטור הינו סייג אקוטי ביותר שעלול לרוקן מתוכן פטור למוסדות ציבוריים שונים שאתרע מזלם אך בשל האזור בו הן ממוקמות.
גם הקביעה כי קיימת חובה שאותו מוסד או ההקדש השתמשו במקרקעין למטרות ציבוריות לתקופה שאינה עולה על עשר שנים, עלולה להוות בעיה גדולה הן בהתייחס למגבלת הזמן והן בהתייחס לעובדה הפשוטה שקביעה כאמור, מרוקנת מתוכן למעשה את הענקת הפטור לכל נכס שלא משמש את המוסד הציבורי במישרין, זאת הגם שהכנסותיו בעקיפין משרתות את תכליותיו ומטרותיו של אותו מוסד ציבורי ומסייעות לו במקרים מסוימים להתקיים, ממש כך.
נזכיר, כי תכליתו של היטל ההשבחה היא חלוקת העושר עם הציבור. כאשר מדובר במוסד ציבורי שמטרותיו הוכרו, ממילא מתקיימת חלוקת העושר והמחוקק כפי שהסתמן עד כה, היה מעוניין להקל על גוף זה ליזום ולא להידרש לתקציבי המדינה, ועל כן ניתן הפטור. עם זאת, בהצעת החוק המונחת כיום יש כך נדמה כדי לסרס ולסכל רעיון זה, ונראה כי מבלי לנקוט עמדה בהתייחס לטיבה ותועלתה של הצעת החוק אם לאו (שכן לכל "מטבע" שני צדדים) היא אינה זוכה ל"רעש הנדרש". הצעה כזאת שמבקשת ב"אבחת יד" לחולל מהפכה של ממש צריכה להיות ב"אור הזרקורים" ולאפשר לגופים הציבוריים להשמיע את עמדתם נוכח השלכות הרוחב שיש לקיומם של גופים אלה.
