מאמר
תיקון 124 לחוק התכנון והבניה – רישוי עוקף לועדה מקומית
מאת עו"ד צבי שוב, ועו"ד אלי הירש
לאחרונה נכנס לתוקפו תיקון מס' 124 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965 (להלן: "התיקון לחוק") הכולל מספר תיקונים בסוגיות רישוי וכן בנושאים שניתן לכלול במסגרת תכנית שבסמכות ועדה מקומית.
במאמר זה נתייחס בעיקר לנושא הרישוי ובפרט לתיקון סעיף 152(א) לחוק אשר עוסק בהרחבת הסמכויות של רשות הרישוי ליתן היתר בניה למבקש היתר בנסיבות בהן, חרף קביעתה של ועדת הערר המחוזית כי יש לתת היתר בניה למבקש ההיתר, הועדה המקומית לא מנפיקה את ההיתר.
נזכיר, כי ערב התיקון לחוק, המצב היה שונה ואף "משונה", כך שאדם יכול היה להגיש ערר כנגד סירוב ועדה מקומית לתכנון לבניה להוציא היתר בניה, ועדת הערר לתכנון ולבניה הייתה מקבלת את הערר שהגיש, מורה לרשות הרישוי המקומית/ועדה מקומית, להנפיק את ההיתר ואולם עדיין להיוותר ללא היתר שכן הרשות נמנעה מלכבד ההחלטה, דהיינו "לנצח בקרב ולהפסיד במלחמה".
ככלל, קיימות מספר סיבות למצב זה. ראשית, ועדת הערר, מבחינה "פונקציונלית" נעדרת יכולת, כך נראה, להנפיק את היתר הבניה. שכן כידוע הנפקת היתר כרוכה במספר הליכים כגון בדיקות ודרישות בנוגע לאגרות בניה, היטל השבחה, היטלי הפיתוח וכיוצ"ב אשר חובה לגבות בקשר עם ההיתר, לפקח על העבודות, להנפיק טופס 4 וכיו"ב.
שנית, קיים ספק אם מבחינה משפטית ועדת הערר מלכתחילה מוסמכת להנפיק היתר. ר' לעניין זה את פסק הדין בעת"מ (חי') 44471-05-17 מקורות חברת מים בע"מ נ' ועדת ערר מחוזית לתכנון ובניה מחוז חיפה (פורסם בנבו, 16.8.17) שם נקבע כי ועדת הערר אינה מוסמכת להוציא בפועל את ההיתר וככל שמבקש ההיתר עומד בתנאים הנדרשים לקבל ההיתר וככל שהועדה המקומית תמשיך להתעלם מהחלטות חלוטות שניתנו על ידי ועדת הערר ו/או ביתה משפט לעניינים המנהליים, הרי שמבקש ההיתר רשאי לפנות בבקשה לפי פקודת בית המשפט (להשלמת התמונה יצוין כי על פסק דין זה הוגש ערעור אשר מספרו עע"מ 7686/17 מקורות חברת מים בע"מ נ' ועדת ערר מחוזית לתכנון ובניה מחוז חיפה).
שלישית, ועדות מקומיות נמנעות לעיתים להנפיק היתרי בניה מסיבות שונות כגון מצב בו ההיתר שהן אמורות להנפיק, עומד בניגוד למדיניות שלהן או מטיל עליהן נטל כספי או אחר. בנסיבות אלה, ועל אף הוראות החוק הברורות, לועדות המקומיות קיימת יכולת לעכב מתן היתרים על ידי גרירת רגליים, הוספה של תנאים חדשים שונים ומשונים, דרישות כספיות חדשות והכל במטרה להימנע מהוצאת ההיתר.
מסיבות אלה ואחרות, אושר לאחרונה תיקון 124 לחוק, שניתן לומר כי מהווה "פתרון חלקי" לבעיה בשני מישורים. במישור האחד, תיקון לסעיף 152(א), אשר במסגרתו נוסף סעיף 152(א)(3) לחוק, הקובע כי במקרה בו הועדה המקומית אינה מנפיקה היתר בניה על אף החלטה של ועדת הערר שעליה לעשות כן, רשות הרישוי המחוזית, הפועלת תחת הועדה המחוזית לתכנון ולבניה, תהא מוסמכת לתת את ההיתר ויהיו נתונות לה כל הסמכויות של הועדה המקומית לצורך העניין ובכלל זאת גבייה של אגרות והיטלים שיש לשלמם על פי דין בגין הנכס נושא ההיתר.
יתרה מזו, בצד הרחבת הסמכויות הנ"ל, נוספה גם "סנקציה" כלפי רשות הרישוי המקומית. בהתאם לסיפא של סעיף 152(א)(3), מקום בו רשות הרישוי המחוזית גבתה את האגרות וההיטלים הנדרשים לצורך הנפקת ההיתר, כאמור בסעיף 265(17) לחוק, רשות הרישוי המחוזית תעביר רק 40% מתוכם לידי רשות הרישוי המקומית.
המישור השני, מתייחס להליכי רישוי של תכנון תשתיות לאומיות על ידי הועדות המקומיות. ככלל, תכנון תשתיות לאומיות ולרבות תכנון מפורט של תשתיות כאמור, נעשה באמצעות תכניות תשתית לאומיות (תת"ל) ואלו מקודמות בועדה לתשתיות לאומיות (ות"ל).
עם זאת, ניתן למצוא תכנון מפורט של תשתיות לאומיות גם במסגרת המועצה הארצית לתכנון ולבניה ואף בועדה הארצית לתכנון ולבניה של מתחמים מועדפים הפועלת מכוח החוק לקידום הבניה במתחמים מועדפים לדיור (הוראת שעה), תשע"ד-2014, (להלן: "הותמ"ל" ו-"חוק הותמ"ל" בהתאמה).
ההבדל המעשי ברישוי של תשתיות לאומיות במסלולים הנ"ל, נעוץ בעובדה שהליך הרישוי של התכניות התת"ליות יכול להתבצע בות"ל ואילו הליך הרישוי של תשתיות לאומיות המקודמות במסגרת המועצה הארצית או הותמ"ל מתבצע דרך רשות הרישוי המקומית אשר לא תמיד ששה, ואף לעיתים אף נעדרת יכולת, להוציא אל הפועל הליכי רישוי מורכבים של תשתיות לאומיות, דבר הגורם לעיכובים בפיתוח תשתיות לאומיות חשובות.
בנסיבות אלה, תוקן סעיף 6ב לחוק, כך שעתה הליך הרישוי של תשתיות לאומיות מכוח תכניות אשר אושרו במועצה הארצית ו/או בותמ"ל יוכל גם הם להתבצע דרך רשות הרישוי של הות"ל.
במבט רחב יותר, ניתן לראות כי חלק זה של תיקון 124 אולי הפוך למגמה שהסתמנה בשנים האחרונות במסגרתם הועברו דווקא יותר סמכויות מהועדות המחוזיות אל הועדות המקומיות (ראו תיקונים 43, 76 ו-101 לחוק) כאשר מגמה זאת הגיעה לשיאה עם הקמתה של הועדה המקומית העצמאית (בעלת תכניות כוללנית) המוסמכת לאשר כל תכניות ובלבד שאינה סותרת את התכנית כוללנית ואולם, התיקון לחוק האמור קובע שהכדור חוזר כביכול לפתחה של הועדה המחוזית (במקרה זה רשות הרישוי המחוזית) מקום בו נמנעת הועדה המקומית להנפיק היתר, "גלגל חוזר".
עיון בתיקון 124, הגם שכולל הרחבה נוספת של סמכויות הועדות המקומיות, מראה כי השלטון המרכזי ובכללן מוסדות התכנון המחוזיים והארציים, קובעים מנגנונים ומגבלות המשאירים להם את ה"מילה האחרונה" בסוגיות תכנוניות ורישויית בנושאים מסוימים אותם הם רוצים לקדם, גם אם הדבר כרוך בעקיפת הועדה המקומית לתו"ב.
עמדה זאת של השלטון המרכזי באה לידי ביטוי באמצעות הקמתם של מוסדות תכנון בדרג ארצי המתכננות במקום ובנפרד מן הועדות המקומיות שהן – הות"ל ו-הותמ"ל. אנו רואים גם חיזוק הדרגתי של מוסדות אלה, חיזוק אשר בא לידי ביטוי בהגדלת סמכויות הרישוי, ראו סעיף 6ב המתוקן וגם סעיף 28 לחוק הותמ"ל, המנוסח באופן דומה לסעיף 152(א)(3) ומסמיך את הותמ"ל לתת היתר בניה מקום בו ועדת הערר הורתה לועדת המקומית לעשות כאמור וזו לא הנפיקה את ההיתר המבוקש.
עוד יצוין, כי במידה רבה חקיקה זאת מתבקשת מאליה, שכן סמכות התכנון ללא סמכות הרישוי היא סמכות מוגבלת מטבעה, הואיל ולא ניתן להוציא את התכנון המפורט אל הפועל. הדבר משול למערכת משפט ללא מערכת הוצאה לפועל, קיים פסק דין אך לא ניתן לממשו, בדיוק כך.
בעניין זה עולה תהייה האם לא עדיף לחשוב כיצד ניתן להקים מערכת "הוצאה לפועל" כללית בתחום התכנון והבניה וזאת במקום המצב הקיים והשורר, לפיו סמכויות התכנון והרישוי משתנות חדשות לבקרים על ידי תיקוני חקיקה שונים.
כך למשל, יתכן ויש מקום לחייב בחוק כי ועדת הערר תטיל על הועדה המקומית סנקציה כספית אם היא אינה מכבדת את החלטת ועדת הערר ולא מציגה טעם "ענייני" למחדלה וזאת בדומה לפקודת ביזיון בית המשפט ובאופן זה לנסות להוקיע התנהלות זאת של הועדה המקומית.
מבלי לגרוע מן האמור, תיקון 124 מהווה עוד נדבך המטשטש את האבחנה המסורתית בין תכנון הנעשה במוסדות תכנון, בעיקר מחוזיים, אבל גם ארציים, לבין רישוי הנעשה במוסדות התכנון המקומיים. תיקון 124 כמכלול, מוסיף עוד סמכויות תכנון לועדות המקומיות וסמכויות רישוי נוספות למוסדות המחוזיים והארציים תוך שהיא מעלה תהיות נוספות ועוד לא ברור מה מתוכנן ויבנה אך ימים יגידו.
