התוספת השלישית לחוק התכנון והבניה חלה לגבי שטח שהושבח בתכנית משביחה הן לגבי שטח ימי והן לגבי שטח שהפך ליבשה.
מיהות החייב בהיטל השבחה
מאת עו"ד צבי שוב ועו"ד יפעת בן אריה
שם ומספר הליך: ערר 6094/14/68 חברת נמלי ישראל – פיתוח נכסים בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה אשדוד
ערכאה: ועדת ערר מחוז דרום תאריך ההחלטה: 10.1.2017
ב"כ העוררת: עוה"ד מאיר פורגס ותמי אבשלום ב"כ המשיבים: עוה"ד ענת בירן, אור מור, אורית קרץ
עסקינן בערר שהגישה חברת נמלי ישראל פיתוח נכסים בע"מ כנגד חיובה בהיטל השבחה בגין תכנית מתאר ארצית מפורטת (תמ"א 13 /ב/ 2/1 /א') שמאפשרת את פיתוח נמל אשדוד. במסגרת הערר נקבע זה מכבר כי ניתן לגבות היטל השבחה בגין אישור תכנית מתאר ארצית ולמעשה נדרשה הועדה ליתן הכרעתה בשתי טענות עקרוניות נוספות של העוררת: האחת, כי לא ניתן לגבות היטל השבחה בגין שטח ימי מהטעם שעל פי התוספת השלישית לחוק התכנון והבניה היטל השבחה מוטל על "השבחת מקרקעין" בעוד שהים, לשיטתה, אינו מהווה מקרקעין. השנייה, כי העוררת אינה חייבת בהיטל השבחה מאחר שאינה חוכרת של השטח המושבח אלא בעלת זכויות שימוש בו בלבד.
התמ"א מאפשרת ייבוש חלק מן הים לצורך הרחבת הנמל (להלן – "שטח הייבוש"). בנוסף, מאפשרת התמ"א שימוש בשטח הימי שייכלא בשטח הייבוש (לצורך מעגנה). (להלן – "שטח המעגנה").
בהתייחס לטענתה הראשונה של העוררת, ועדת הערר דחתה את הטענה בין היתר בהסתמך על פסק דינו של בית המשפט העליון בעניין יקנעם (בג"ץ 8077/14) שדן בתכנון שטח ימי, וממנו "עולה בבירור כי לעניין הוראות חוק התכנון והבנייה רואה בית המשפט העליון בשטח ימי כמקרקעין".
בנוסף קבעה ועדת הערר בהחלטה כי החלת הגדרת "מקרקעין" על שטח ימי אינה מופרכת מהטעם שבתחתית הים מצויה קרקעית וכי "תכליתו הברורה של חוק התכנון והבנייה היא להסדיר את התכנון בכל שטח מדינת ישראל. בהקשר זה קובע סעיף 49 רישא לחוק כי "תכנית המתאר הארצית תקבע את התכנון של שטח המדינה כולה". שטח המדינה בהקשר זה לדברי ועדת הערר, משמע גם שטח המים הטריטוריאליים ועל כך לא יכול להיות חולק. לטעמה של ועדת הערר, תכלית זו מתבקשת כיום, אף יותר מבעבר, נוכח הצורך בהסדרת השימושים בשטחים ימיים הנגזרים מהתפתחויות שונות: התפתחות טכנולוגית שמקלה על ייבוש הים, התפתחות כלכלית שיוצרת מצוקת שטח וההתפתחות בגילוי משאבים בים (סוגיית הגז נשוא פסק הדין בפרשת יקנעם). לפיכך וכפי שנפסק בהלכת יקנעם, שימוש בחוק התכנון והבנייה להסדרת השימושים הימיים הוא חלופה נגישה ובהתאמות מסוימות עליהם עמד בית המשפט העליון בפרשת יקנעם, מדובר בחלופה המיטבית. על כן המסקנה היא כי את המונח "מקרקעין" בחוק התכנון והבניה יש לפרש בהרחבה כמאפשר לקבוע בתכנית גם את ייעודם של שטחים ימיים.
כמו כן בנוגע לטענתה הנוספת של העוררת לעניין מעמדה במקרקעין והאם מכוח זאת היא חייבת בתשלום היטל השבחה קבעה ועדת הערר, כי על פי הסכם בין העוררת ובין רמ"י (שנחתם לאחר כניסתה של התמ"א לתוקף) מוגדרת זכות העוררת בשטח במועד הקובע כזכות שימוש. עם זאת, לגבי שטח הייבוש נקבע כי העוררת תוכל לפעול לייבוש השטח ומיד עם הייבוש תהפוך זכות השימוש לזכות חכירה משמעות הדברים מבחינה מהותית-כלכלית, היא כי מטרתו הברורה של ההסכם לאפשר את ייבוש השטח והענקת זכויות חכירה בשטח הייבוש. לעומת זאת, לגבי שטח המעגנה, הרי גם לאחר הקמת הנמל תיוותר זכות העוררת במקום כזכות שימוש בלבד.
עוד ציינה ועדת הערר כי בהתייחס להכרה בדבר המעמד בקרקע לעניין התוספת השלישית של מי שטרם זכה לחוזה חכירה, כי ניכרת בפסיקת בית המשפט העליון (הלכות בר יהודה שצועדות בשבילים שהותוו בהלכות "נוה בניין" ו"בלוך") מגמה לפיה יש לחתור לבחינת האינטרס הכלכלי ונפסק, כי אין להכריע בסוגיה על סמך "ההגדרה הקניינית הצרופה". בהתאם למגמה זו, יש לחתור להטלת החיוב על מי שעתיד ליהנות מן ההשבחה מנקודת מבט כלכלית, היינו שעתיד להפיק ממנה הנאה כלכלית. בהתאם למגמה זו ציינה ועדת הערר, כי יש לראות גם במי שזכאי למעמד קנייני עתידי של חוכר לדורות, ואולם מצוי בתקופת ביניים של מעמד אובליגטורי בלבד, כחוכר לדורות לעניין התוספת השלישית (עניין בר יהודה).
אשר על כן קבעה ועדת הערר, כי העוררת חייבת בתשלום היטל השבחה בגין ההשבחה הנובעת מהתכנית לגבי שטח הייבוש (שכן, היא הנהנת מהבחינה הכלכלית ולכן יש לראותה בהסכם כמקנה זכות חכירה עתידית) ואינה חבה בהיטל השבחה, ככל שזה קיים, לגבי שטח המעגנה אשר בנוגע אליו יחול סעיף 21 לתוספת השלישית ומכאן שלא ניתן יהיה לגבות היטל מהשבחה בהתאם להוראות התוספת השלישית.
