חוק הרשות להתחדשות עירונית- קווים לדמותו
מאת עו"ד צבי שוב ועו"ד דניאל גלעדי
תחום ההתחדשות העירונית קיים במחוזותינו כבר למעלה מעשור, אך כניסת יזמים לתחום זה הייתה מצומצמת ביותר עד כה, ורק בשנים האחרונות אנו חווים צמיחה והתפתחות של התחום, אשר אף היא נתקלת בחסמים רבים אשר מקשים על השימוש בכלי משמעותי וחשוב זה.
בשנים האחרונות, בין היתר, בעקבות המחאה החברתית בעניין יוקר המחייה בכלל ויוקר הדיור בפרט, ובעקבות רצון הממשלה לבחון דרכים אפשריות להגדלת היצע הדיור במרכז המדינה, אשר בו הולכות ואוזלות הקרקעות הפנויות, החלה הממשלה לקדם את תחום ההתחדשות העירונית.
כך הועלו לאחרונה שתי הצעות חוק, האחת, הצעת חוק הנוגעת לחובות החלות על מארגני דיירים במתחמים לפינוי בינוי (הצעת חוק פינוי ובינוי (הסכמים לארגון עסקאות פינוי ובינוי), התשע"ו-2016), והשנייה, הצעת חוק אשר לפיה ניתן יהיה לפנות מדירתו דייר אשר סירובו לחתום על הסכם עם יזם אינו סביר (הצעת חוק פינוי ובינוי (פיצויים)(תיקון מס' 4)(פינוי בשל סירוב בלתי – סביר), התשע"ו-2016), אשר עניינן מתן פתרון לחלק מהחסמים הקיימים היום בתחום ההתחדשות העירונית, ועל אף שטרם עברו בקריאה שניה ושלישית, הרי שהם בהחלט מעידים על מגמה.
נוסף על הצעות החוק האמורות, ביום 4.8.2016 התקבל בכנסת חוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, התשס"ו-2016 (להלן – "החוק"), אשר נכנס לתוקף ביום 21.8.2016 ומהווה נדבך ראשון בקידום תחום ההתחדשות העירונית.
החוק מבקש לתת מענה לחסמים, אשר קיימים נכון למועד זה בשוק הנדל"ן, המונעים קידום תכניות להתחדשות עירונית, הן פרויקטים של פינוי בינוי והן פרויקטים של תמ"א 38. עיקר המענה מושתת על הקמת גוף אחד אשר עניינו קידום תחום ההתחדשות העירונית ומציאת דרכים להקלת הפרוצדורות בתחום.
חסם ראשון עמו מתמודד החוק הינו העדר כוח אדם מספק לקידום פרויקטים ותוכניות בתחום ההתחדשות העירונית, זאת הוא עושה באמצעות הקמת רשות ייעודית לטיפול בתחום ההתחדשות העירונית, הקמת מנהלות עירוניות בתוך הרשויות המקומיות, לשם קידום התחום ברשות עצמה, הקצאת משאבים לרשויות המקומיות ולוועדות המקומיות לתכנון ובניה והקמת וועדות משנה להתחדשות עירונית בתוך הוועדות המחוזיות.
חסם נוסף הינו הכדאיות הכלכלית של היזמים בפרויקטים של התחדשות עירונית. ראשית מציע החוק הקלה בהכרזה על מתחם כמתחם לפינוי בינוי ב"מסלול מיסוי", כך שניתן יהיה להכריז על מתחם בן 12 יח"ד כמתחם פינוי-בינוי, ולא לעמוד ברף של 24 יח"ד; שנית, החוק מאפשר לרשות מקרקעי ישראל ולרשויות המקומיות להקצות, ללא מכרז, קרקעות שבבעלותן, לבעלי זכויות במגרשים הסמוכים לקרקעות אלה, באם הדבר יוביל להגדלת הכדאיות הכלכלית של היזם, ולהוצאת הפרויקט לפועל, בכפוף לתנאים שבחוק; שלישית, החוק מאפשר הפחתת היטל ההשבחה במחצית.
בהקשר זה יצוין, כי הפחתת היטל ההשבחה מהווה הטבה עבור פרויקטים של פינוי בינוי, בהם עד כה נדרש היזם לקבל אישור הרשות המקומית לקבלת פטור, אשר לרוב לא ניתן, שכן הרשויות המקומיות זקוקות לכספים ומתקשות (ואולי בצדק) לוותר על הכנסות אלה. על כן הפתרון המוצע יכול לסייע ליזמים ולפתוח בפני הרשויות המקומיות את הדלת לסייע ליזמים ביתר קלות.
החסם אולי המשמעותי ביותר בפרויקטים של התחדשות עירונית, אשר לו מבקש החוק להציע פתרון, הינו "החסם האנושי" – סירוב של בעלי זכויות במתחם להתקשר בהסכמים להתחדשות עירונית. במסגרת זו מעניק החוק לבעלי הזכויות במתחמים להתחדשות עירונית מספר כלים אשר יקלו עליהם, הן בפן הפסיכולוגי-רגשי והן בפן הכלכלי, להסכים לביצוע פרויקט.
תחילה מחייב החוק את הרשות לבצע פעולות הסברה לאוכלוסיות במתחמים המיועדים להתחדשות עירונית, להנגיש להם מידע בתחום ההתחדשות העירונית, לעמוד בקשר עם דיירים במתחמים אלו ולעודד הליכי שיתוף הציבור. לשם כך, נקבע בין היתר, שהרשות להתחדשות עירונית תגבש ותפרסם נוסחים מומלצים למסמכי התקשרות בעסקאות להתחדשות עירונית.
על כך מוסיף החוק, כי הרשות תקים ממונה לפניות דיירים, אשר ייתן מענה לדיירים בנושאי התחדשות עירונית, התקשרויות עם יזמים, מארגנים ונותני שירותים וכן יבחן פניות של דיירים הסבורים כי מופעל עליהם לחץ בלתי סביר לתת הסכמתם להצטרפות למיזמים.
בפן הכלכלי מציע המחוקק שלושה פתרונות. הפתרון הראשון פונה לדיירי הדיור הציבורי הגרים בדירה המיועדת להתחדשות עירונית המתגוררים בדירת התמורה, וקובע כי דיירים אלו ימשיכו לשלם שכר דירה על פי התעריף של הדירה בה התגוררו ערב החתימה על ההסכם להתחדשות עירונית או מתן היתר הבניה, וכן כי לא יישאו בתוספת הוצאות הניהול והתחזוקה של הרכוש המשותף, בגין דירת התמורה.
הפתרון השני עניינו בדיירי מתחם להתחדשות עירונית שהגיעו לגיל פרישה ומקבלים גמלה מהמדינה לפי חוק הבטחה הכנסה, התשמ"א-1980, ועל פיו יהיו הם זכאים להקלות בתשלום הוצאות הבית המשותף ותחזוקתו, באופן בו במהלך חמש השנים הראשונות מקבלת החזקה בדירת התמורה, לא יישאו הם בהפרש שבין שיעור הוצאות הניהול והתחזוקה ערב הריסת הבית המשותף לבין שיעור ההוצאות במבנה החדש.
הפתרון השלישי והבשורה המשמעותית ביותר בהקשר זה, מגיעה בבחינת תשלומי הארנונה, בעניינם נקבע, כי בתוך תשעה חודשים מכניסת החוק לתוקף, יקבע שר הפנים תנאים שבהתקיימם מחזיק בדירת תמורה יהיה זכאי להנחה של עד 100% בגין ההפרש שבין השטח בעדו חויב בארנונה בדירת המגורים הקודמת לבין השטח המחויב בארנונה בדירת התמורה, וכן תנאים שבהתקיימם לא תחול על מחזיקים בדירת תמורה העלאה בתשלומי ארנונה עקב שינוי סיווג החל על האזור בו נמצא הנכס, במהלך אותן חמש שנים.
כאן ראוי שיצוין, כי גם היום הרשויות המקומיות רשאיות להעניק הנחות בארנונה באזורים בהם בוצעו פרויקטים של פינוי בינוי, במהלך 4 השנים מיום קבלת החזקה בדירת התמורה, וזאת מכוח תקנות הסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה), תשנ"ג-1993, אך לרוב הנחות אלו לא ניתנות.
יחד עם זאת, מסתמן כי בניגוד לתקנות הקיימות, התקנות החדשות שיותקנו מכוח החוק החדש, יחייבו את מתן ההטבה, יעניקו אותה גם במסגרת פרויקטים של תמ"א 38 ולא יאפשרו שיקול דעת של הרשות בעניין, ובכך יהוו שינוי משמעותי.
אך בצד כל הפתרונות שמציע החוק, מתעלם הוא ממספר חסמים משמעותיים נוספים ואף יכול שייצור מספר בעיות שהמדינה תאלץ להתמודד עמן בעתיד. במה דברים אמורים:
ראשית, השתת הוצאות ניהול ותחזוקה של חלק מהשטחים המשותפים, בהם צריכים לשאת חלק מדיירי דירות התמורה, במהלך תקופה של חמש שנים, על היזם, עלולה לסכל את כדאיותו הכלכלית של הפרויקט או להוביל לכך שתשלומים עלו יושתו על רכשי דירות היזם. בכך למעשה יוביל החוק לעליית מחירי הדיור- דבר אשר הממשלה הנוכחית מבקשת למנוע.
שנית, החוק כאמור קובע, כי דיירי דיור ציבורי, לא יישאו בהפרש העלויות של הוצאות הניהול והתחזוקה של השטחים המשותפים בגין המבנה הישן, לבין הוצאות אלו בגין המבנה החדש, אך החוק אינו קובע מי כן יישא בהוצאות אלו ואף אינו קובע תקופת זמן מוגבלת. הפתרון שעומד כרגע על הפרק הינו שהמדינה תישא בהוצאות אלו, במסגרת כספים שיועברו על ידה לקרן מיוחדת של הרשות, אך כלל לא ברור האם המדינה לקחה בחשבון שהטבה זו תינתן מבלי שנקבעה בצידה הגבלת זמן, וכלל לא בטוח כי המדינה תוכל לשאת בעלות זו לאורך זמן בלתי מוגבל!
שלישית, ההטבות הכלכליות שניתנות לדיירים במתחמים מיועדים להתחדשות עירונית, כפי שמפורטות לעיל, מהוות פתרון קוסמטי בלבד, אשר יוביל דיירים במתחם להסכים לביצוע הפרויקט מבלי באמת לשקול את השלכותיו הכלכליות עליהם בעתיד, שכן תקופה של חמש שנים, היא פרק זמן קצר, ומה יעשו אותם דיירים לאחריו, כאשר בתום חמש השנים ימצאו עצמם בפני שוקת שבורה, ובדיוק באותו מקום בו היו יכולים להימצא חמש שנים קודם לכן- בדירה אשר ידם אינה משגת לשלם אחר הוצאותיה השותפות.
על כך יוסף, כי קיימת התעלמות בוטה מכך שאף אם מדובר באוכלוסייה אשר אינה זכאית להטבות שהחוק מציע, אין היא בהכרח יכולה לשאת בהוצאות המשותפות בגין דירת התמורה, ומשכך או שדיירים רבים ימשיכו להימנע מלתת הסכמתם או שימצאו את עצמם מחוץ למתחם- לכך כאמור לא מציע החוק כל פתרון.
רביעית, החוק אינו נותן מענה לשאלת הדייר הסרבן במסגרת פרויקטים של תמ"א 38, שאלה אשר בניגוד למסגרת של פינוי בינוי, לא מקבלת מענה חוקי בכל דרך שהיא והיה מצופה כי תמצא מענה במסגרת החוק.
אך החיסרון הגדול של החוק אינו טמון דווקא באמור לעיל, אלא, בהעדרם של מועדים קשיחים להקמת הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, שכן מבלי לקבוע מועדים להקמתה ייתכן ועניין לנו בחוק שיתברר כחסר שיניים ותכלית ואנו נמצא עצמנו מול סחבת בלתי נגמרת בהקמת הרשות ואולי אף לעולם לא נזכה לחזות בהקמתה. בכך יכול וירדו לטמיון מרבית התקוות הגדולות הטמונות בחוק זה.
נסכם בכך שאנו מברכים על חיקוק החוק אשר מהווה בשורה ומעניק רוח חדשה לתחום ההתחדשות העירונית, אך נראה כי לא די בחוק ובבשורה אשר הוא מביא עמו, וקיימת עוד כברת דרך לפנינו עד שנטפל בבעיות ובלקונות אשר אינן מקבלות מענה במסגרת חוק זה, אך רק ימים הם שיגידו מה תהא תרומתו וחשיבותו של החוק לתחום ההתחדשות העירונית ואנו נשוב ונבחן את תוצאותיו והשלכותיו במרוצת השנים.
