הצורך ב"חישוב מסלול מחדש" בכל הנוגע להפקעות מכוח תכניות היסטוריות

version2_Final-01

 

 

גרסאת-הדפסה-עברית

 

הצורך ב"חישוב מסלול מחדש" בכל הנוגע להפקעות מכוח תכניות היסטוריות

מאת עוה"ד צבי שוב ואריאל פל

כידוע, הפקעה היא רכישה כפויה של מקרקעין פרטיים המתבצעת על ידי רשויות המדינה, למען "צורך ציבורי" מסוים. צרכי החיים בקהילה, הם המחייבים מתן כלים לרשות ליטול קרקעות פרטיות, למען קידום מטרות ציבוריות כגון סלילת כבישים, גנים ציבוריים, מבני ציבור וכיוצ"ב.

למעשה, הפקעה כדין מחייבת התקיימותם של שלושה תנאים מצטברים: ראשית, קיומו של צורך ציבורי מסוים ומוגדר להפקעה; שנית, זיקה בין הצורך הציבורי לבין המקרקעין המיועדים להפקעה; ושלישית, נחיצות בהפקעת המקרקעין המסוימים – כדי לממש את הצורך הציבורי.
כאשר אנו עוסקים בהפקעות מכוח חוק התכנון והבניה, אותו "צורך ציבורי", המוגדר בסעיף 188(ב) לחוק, זוכה לדיון במוסדות התכנון ולעיגון בתכנית מתאר מקומית, ביחס לאותם מקרקעין שהוחלט לייעדם למטרה ציבורית כלשהי, באותה העת.

ברגע שמאושרת אותה תכנית בניין עיר, קמה לוועדה המקומית, סמכות להפקיע את אותם מקרקעין פרטיים שיועדו למטרות ציבורית, ולשלם פיצוי, במקרים המתאימים, לבעל הקרקע בגין הפגיעה הממונית שנגרמה לו.

בהתאם, ההלכה הפסוקה קבעה שמכוח חובתה של הרשות המנהלית לנהוג בסבירות והגינות, נדרשת הרשות המקומית לפעול למימוש מטרת ההפקעה בשקידה ראויה ובתוך פרק זמן סביר.

למרות זאת, אנו נתקלים חדשות לבקרים, בפרסום על הודעות הפקעה, של ועדות מקומיות שונות, המבקשות להפקיע כיום, מקרקעין שיועדו להפקעה בתכניות ארכאיות, בנות 40-60 שנים.

כך למשל, פורסמו לאחרונה בי.פ 7118 מיום 24.9.15, הודעות על הפקעה של חלקות שונות בתל אביב, לאורך דרך קיבוץ גלויות ודרך הרצל וזאת מכוח תכניות שאושרו עוד בשנות ה-50' וה-70' של המאה הקודמת.

במאמר זה, נדון בין היתר בשאלה האם רשות מקומית מוסמכת ליישם הפקעה שנקבעה בתכנית היסטורית, כלשונה, וזאת למרות שמעת אישורה, חלפו עשרות שנים; או שמא, עליה לערוך בחינות מקיפות ויסודיות של הצורך הציבורי ונחיצות ההפקעה, הנדרשות, בין היתר, לאור השינויים באורחות החיים ומגמות התכנון שאירעו מאז אישורה?

חובת הרשות לממש הפקעה תוך שקידה ראויה ובזמן סביר

כפי שהזכרנו, ברגע שאושרה תכנית בניין עיר, המייעדת מקרקעין להפקעה לצורך ציבורי מסוים, מחויבת הרשות המקומית, לנקוט בהליכי מימוש ההפקעה בתוך זמן סביר.

ניתן לעמוד על מספר נימוקים לחובה האמורה:
הראשון, חובת הנאמנות שהרשות חבה כלפי הציבור, להגשים את הצורך הציבורי שבגינו הוחלט על ההפקעה, ושמירה על אמון הציבור כלפי הרשות.

השני, שיהוי ממושך במימוש מטרות ההפקעה מביא עמו פגיעה בבעליה של הקרקע. עוצמת הנזק הבלתי ממוני עשויה להיות קשורה ישירות למשך השיהוי, שכן, בעוד שאדם נכון להשלים רגשית עם הקרבתו הפרטית ביודעו שאינטרס הכלל ייצא נשכר בזכות השימוש בקניינו, קשה יותר להתגבר על נטילה מאדם של נכס רב ערך והותרתו ללא דורש לאורך שנים.

השלישי, שיהוי במימוש מטרת ההפקעה, עשוי להוות הפרה של החובה האמורה ובהתאם לכך, בית-המשפט יוכל להורות שהרשויות אינן מוסמכות עוד לפעול להפקעת הקרקע מכוח התכנית הרלבנטית – וזאת, מחמת אותו שיהוי במימוש המטרה הציבורית וזניחתה.

נקודה נוספת שראויה לציון, היא שאילו תשתהה הרשות ביישום הוראות התכנית ובביצוע ההפקעה, ורק לאחר עשרות שנים תחליט לממשה, הדבר עשוי להוביל לכך שהחלטת ההפקעה תהיה בלתי ישימה ולעיתים אינה נדרשת, בין היתר, לאור השינויים שאירעו במדיניות התכנון לאורך אותן שנים רבות, וממילא יקום הצורך לבצע בה שינויים ולעדכן אותה.

המסקנה העולה מהאמור היא, שבדרך כלל, האינטרס של כל הצדדים להפקעה – הרשות המקומית, הציבור שלמענו מופקעת הקרקע וגם הפרט שקניינו נפגע הוא, שהרשות תיישם את הוראות התכנית ותממש את הצורך הציבורי שבהפקעה, בהקדם האפשרי.

למרות האמור, וכפי שציינו כבר, ישנם מקרים רבים שבהם, רשויות מקומיות משתהות זמן רב ביותר עם יישום התכנית וההפקעה מכוחה, ו"נזכרות" לממשה רק בחלוף עשרות רבות של שנים.

אחת הדוגמאות לכך, הגיעה לאחרונה לפתחו בית המשפט המחוזי בתל אביב, בעתמ (ת"א) 54090-07-11 יוסף לוי נ' רון חולדאי, יו"ר הועדה המקומית וראש עיריית תל אביב (לפני סגן הנשיא – כב' הש' ד"ר עודד מודריק) (להלן – "פסק הדין בעניין יוסף לוי").

במקרה זה, נדרש בית המשפט לדון בהפקעה מכוח תכנית 1321, שאושרה ביום 15.3.71 ושאחת ממטרותיה הייתה להרחיב את שדרות קק"ל בתל אביב, כדי לאפשר פיתוח עורק דו-מסלולי עם 3 נתיבי תנועה בכל כיוון. אותה תכנית קבעה, בין היתר, שכל בנין או חלק ממנו שהוא בניגוד לתקנון התכנית ייהרס והיא נועדה לביצוע בתוך 15 שנים.

התכנית לא יצאה לפועל ובעקבות תובענה שהוגשה בשנת 1989, נחתם הסדר פשרה שקיבל תוקף של פסק דין, ובמסגרתו הוסכם שההפקעה לא תמומש במהלך 20 השנים הבאות.

והנה, לאחר שהסתיימה התקופה האמורה, ובחלוף 40 שנים מאז אישור התכנית, החליטה הרשות המקומית לממש ולבצע את ההפקעה.

העובדה הנ"ל, הובילה להגשת העתירה ע"י עו"ד ענת בירן, דפנה תמיר ואסף עירוני, שבמסגרתה נטענו 5 טענות מרכזיות: א) מחדל ביצוע בחינה מחודשת של תכנית ישנה. ב) לא קיים כל צורך בהרחבת הרחוב להוספת נתיב לתחבורה ציבורית והסדרת שביל אופניים. ג) לעותרים קמה הגנה כנגד ההפקעה מכוח סעיף 190)א)(1). ד) אי בחינת חלופות ע"י המשיבות. ה) ביצוע ההפקעה יוביל לפגיעה בלתי מידתית בזכויות הקניין של העותרים.

בשל נושא המאמר, נתמקד בהכרעת בית המשפט ביחס לטענות שהועלו כנגד מחדל הרשות בביצוע בחינה מחודשת של תכנית ישנה; לרבות המחדל באי בחינת חלופות.

לאחר שקבע שאין בידיו את המיומנות והרקע המקצועי לקבוע האם ההפקעה חיונית לנסיבות ד'היום, פסק בית המשפט, שבנסיבות דנן, משחלפו 40 שנה מיום אישור התכנית, ברור שקיים צורך ל"חישוב מסלול מחדש", ובבדיקה דקדקנית בנוגע לנחיצות ההפקעה ויעילותה. וכך בלשונו:
"…לפי שמדובר בהחלטת הפקעה ישנה ששני עשורים קפאה על עמדה, נראה לי סביר שעד שתמומש החלטה קטגורית כזאת שאין ממנה חזרה ויעילותה, כך נראה מוטלת בספק, מן הראוי לקיים בה עיון ובדיקת חלופות עדכניים".

ובהמשך:
"…משחלפו 40 שנה מיום אישור תכנית 1321 פשיטא שצריך לבחון בדקדקנות מרובה את נחיצות ההפקעה ואת יעילותה נוכח אורחות החיים ומגמות התכנון המשתנות".

לאור זאת, בית המשפט קיבל את העתירה באופן חלקי, והורה שהתכנית תוקפא למשך שנה נוספת, וכי יהא על הועדה המקומית לערוך בדיקה ברמת דיוק גבוהה, שתתמודד עם המפגעים בתוואי הדרך ותיתן להם מענה; והכל תוך תקווה, שיעלה בידי צוות התכנון לגבש פתרונות שיצריכו הפקעת שטח מינימלי שיפגע באופן מידתי בחלקות של בעלי הקרקע.

בית המשפט קבע, כי למעשה, משמעות ההנחיה שלו, היא שהחלטת ההפקעה כלשונה, אינה ישימה, הנוסח שפורסם ברשומות יבוטל, ויהיה צורך לעדכן אותה רק לאחר השלמת הבדיקות האמורות.

יש שיטענו, שבהתאם לפסק הדין שצוין לעיל "בעניין יוסף לוי", יוצאת קריאה מבית המשפט לרשויות המקומיות, שבמקרים שבהם הן מבקשות לבצע הפקעה מכוח תכנית ארכאית בת 40 שנה, אל להן לרוץ ולבצעה, אלא עליהן לערוך בחינה מחודשת של קיומו של "הצורך הציבורי", תוך מבט ובחינה כוללת של מגמות התכנון, וכן בחינה מקיפה ויסודית באשר למהותה של ההפקעה הנדרשת, כולל שקילת חלופות שיפחיתו את הפגיעה בבעלי הקרקע.

היחס שבין הפקעות מכוח חוק התכנון והבניה לעומת הפקעות מכוח פקודת הקרקעות

נראה שגם לאחר פסק הדין הנ"ל, תישאל השאלה אימתי תידרש הרשות המקומית לבצע את אותה בחינה מחודשת להפקעה מכוח חוק התכנון והבניה? האם רק לאחר 20 או 40 שנה מהיום שבו אושרה התב"ע?

נזכיר, שביחס להפקעות מכוח פקודת הקרקעות, ובעקבות ההלכה שנקבעה בבג"צ 2390/96 קרסיק נ' מנהל מקרקעי ישראל ואח', פ"ד נה (2) 625 (להלן – "הלכת קרסיק"), תיקן המחוקק את הפקודה הנ"ל וקבע לוחות זמנים לביצוע ההפקעה ולהשבתה ובכלל זה, כי לנפקע זכות לרכוש את המקרקעין שהופקעו מחדש, במקרים בהם, לאחר שהוחל בביצוע מטרת ההפקעה, תם הצורך הציבורי בה ומבחינת ייעודה ורכישתה מחדש אפשרית או קבע מועדים שיחשבו כשיהוי.

כך למשל, סעיף 7ב לפקודה, קובע כי התקופה להתחלת ביצועה של מטרת הרכישה [ההפקעה] לא תעלה על שמונה שנים ממועד פרסום הודעת ההפקעה, וניתן להאריך את התקופה בהחלטה מנומקת בכתב, לתקופה שלא תעלה על 15 שנים ממועד פרסום ההודעה.
יש הטוענים שהתיקון שנעשה, פספס את מטרתו, מכמה סיבות, הן משום שהתיקון שהוא אינו חל על הפקעות שבוצעו לפני שנת 1985 (הבעייתיות הנובעת מכך, היא שכמות גדולה של הפקעות נעשתה עובר לתקופה זו ועל כן מתאיינת זכותם של בעלי קרקע רבים לקבל את מקרקעיהם שהופקעו מהם חזרה, למרות שהמטרה הציבורית חדלה מלהתקיים, אולם לא כאן המקום להרחיב היריעה בנושא) והן משום שהוא אינו חל על הפקעות שנעשו מכוח חוק התכנון והבניה.

לסיכום,
במאמר זה, הראנו שעפ"י ההלכה, על הרשות המקומית לפעול ליישום התכנית ומטרת ההפקעה בשקידה ראויה ובתוך זמן סביר.

על אף החובה האמורה, הראנו שפעמים לא מעטות רשויות מקומיות, משתהות עם מימוש ההפקעה, ומבצעות אותה כלשונה, בחלוף עשרות שנים ממועד אישור התכנית, על אף שהדבר עשוי להוביל לכך שהחלטת ההפקעה לא תתאים לנסיבות החדשות ולמדיניות התכנון שנולדה במשך אותן שנים, ואף תוביל לפגיעה בבעלי הזכויות.

כדי למנוע זאת, הראנו שבפסק הדין שניתן בעניין "יוסף לוי", בית המשפט חייב את הרשות המקומיות "לחשב מסלול מחדש" ולבצע בחינה מדוקדקת בצורך הציבורי שבהפקעה, במהות ההפקעה, בבחינת חלופות וזאת לאור העובדה שחלפו חלפו 40 שנים, ממועד אישור התכנית ועד למימוש ההפקעה.

אלא שגם לאחר פסק הדין הנ"ל, נראה שעדיין יתקלו בעלי זכויות, במקרים בהם רשויות מקומיות יממשו הפקעה מכוח תכנית לאחר שנים רבות ותישאל השאלה, בחלוף איזו תקופה מחויבת הרשות המקומית לבצע בחינה מחודשת כאמור.

לפיכך נראה, כי היה מקום שהמחוקק יחיל את התיקון שנקבע בנוגע להפקעות מכוח פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) גם על הפקעות מכוח חוק התכנון והבניה.

יתרה מזו, לדעתנו, הגיעה העת שהמחוקק יעשה סדר בכל חוקי ההפקעה ויצור דין אחיד והוראות מסודרות בעניין ובכך, אולי, תיווצר וודאות מסוימת, הן לרשות המפקיעה, הן לבעלי הזכויות הנפקעים והן לכלל הציבור.