תמ"א 38 – חיזוק מבנים על חשבון הגדלת צפיפות התחדשות עירונית בשיקול דעת

תמ"א 38  – חיזוק מבנים על חשבון הגדלת צפיפות

התחדשות עירונית בשיקול דעת

בעקבות 3 עררים שנדונו בפני ועדת ערר מחוזית תל אביב

מס' רג/5269/13, רג/5273/13 רג/5279/13

ביום 11.08.2013, ניתנה ע"י ועדת ערר מחוזית לתכנון ובניה מחוז תל אביב, מפי עו"ד גדרון, החלטה חשובה עקרונית בעררים שהוגשו כנגד תכנית רג/מק/340/ג/א/1 (להלן: "התכנית").

עניינה של התכנית הינו מתן אפשרות במימוש זכויות על פי תמ"א 38 להגדיל את מספר היחידות הנבנות, בתנאי שהשטח הממוצע של הדירות לא יפחת מ-60 מ"ר כולל מחסן וממ"ד. מליאת הוועדה אישרה תוכנית זו לתקופה של שנה בלבד על מנת לבחון את השפעת התוכנית על העיר רמת גן. תכנית רג/מק/340/ג/א/1 היוותה המשך ישיר לתוכנית רג/מק/340/ג/30/א, שהייתה בתוקף לשנה וחצי ופג תוקפה. כך ניתן היה להעריך את השפעת התכנית בפועל על פני תקופה של שנתיים וחצי, ולבחון את השפעתה על צפיפות ואופי העיר רמת גן או על אזורים מסוימים בה.

כאן המקום לחזור אחורה, ולבחון את מטרות תוכנית תמ"א 38 – תכנית מתאר ארצית לחיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה. שמה של התוכנית מעיד על מטרתה היסודית, אשר במהלך הדרך, נראה כי נדחקה לפינה כאשר הדיון הציבורי העיקרי מהותו, הזכויות הניתנות מכוחה והרווחיות הכלכלית שבביצוע בניה על פיה.

בשנת 1975 נכנס לתוקף התקן הישראלי לעמידות מבנים בפני רעידות אדמה – ת"י 413, כך נמצא, כי בניינים אשר נבנו על פי היתר בניה שניתן קודם ליום 01.01.80, אינם עומדים בדרישות תקן זה. המדינה שראתה חשיבות רבה בחיזוק הבניינים מפני רעידות אדמה, ראתה לנכון לייצר מנגנון תכנוני וכלכלי, ולהעניק הטבות כלכליות בדמות שטחי בניה, אשר יהוו תמורה ראויה ויעודדו יזמים להתקשר עם בעלי זכויות בבניין בעסקה של שירותי בנייה, תוספות חיזוק ושיפוץ בתמורה לזכויות הבניה בבניין.

בתיקון מס' 2 לתמ"א 38 הוסף סעיף 14 א', ובו נקבעה אפשרות נוספת להשגת מטרות התמ"א והיא הריסת הבניין הדורש חיזוק, והקמתו מחדש, לפי זכויות הבניה מכוח תכניות החלות במקום בתוספת זכויות הבניה אותן ניתן לאשר מכוח תמ"א 38. בחינת תהליכי חיזוק מבנה מראה, כי חיזוק מבנה בפני רעידות אדמה הינו תהליך מורכב מבחינה הנדסית, ובמיוחד כאשר במסגרת החיזוק מבוצעות גם תוספות בניה, וכך נמצא כי בניית מבנה חדש מן היסוד, עדיפה על חיזוק מבנה ישן. על בסיס הנחה זו נוסח תיקון מס' 2 לתמ"א 38, והדבר אף קיבל ביטוי מוחשי במסגרת תיקון מס' 3 לתמ"א 38, אשר הרחיב משמעותית את מסגרת הזכויות והאפשרויות לנצלן.

הליך הריסת בניין קיים, והקמתו מחדש על פי הוראות סעיף 14א' בתמ"א 38, הינו בעצם ביצוע מיני פרויקט של "פינוי בינוי". משכך נכון לבחון את הנוסחה הבסיסית המקובלת בתוכניות פינוי בינוי על מנת שפרויקט יהיה כלכלי, לפיה על כל דירה שנהרסת נבנות 3 דירות לפחות (כמובן תלוי באיזור). מובן, כי מעבר לכך היחס שבין מס' יחידות הדיור הקיימות לחדשות, יקבע בנוסף על פי מיקום הנכס, היקף הפרויקט וגורמים נוספים.

בערר גב/5068/12 אורי גולן נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה גבעתיים, נקבע באופן מפורש סך הזכויות אותן ניתן להוסיף מכוח ס' 14א' לתמ"א 38, ולעניין מספר היחידות מכוח הזכויות – נתון הדבר לשיקול דעת הוועדה המקומית, כמו גם בפרויקט "פינוי בינוי".

סעיף 23 לתמ"א 38 קובע: "שוכנע מוסד תכנון כי בשל התנאים הייחודיים של ישוב או חלקים ממנו נדרש להתאים את הוראות תוכנית זו לתנאים היחודיים הנ"ל, יהיה מוסמך לאשר תוכנית מפורטת שמטרתה חיזוק מבנים כנגד רעידות אדמה, על פי הוראות תוכנית זו וכמפורט להלן: בתוכנית מפורטת כאמור ניתן לקבוע כי יחולו בתחומה רק חלק מהוראות תוכנית זו, או לקבוע הוראות שונות מהקבוע בתוכנית זו בעניינים המפורטים להלן: שטחי בניה, יחידות דיור, גובה בניה, קווי בניין, עיצוב אדריכלי ותקני חניה".

בהתאם לכך, מספר ועדות מקומיות זריזות כמו גם הועדה המקומית ברמת גן, יזמו תוכניות המגדילות את כמות יחידות הדיור, מתוך מטרה לקדם הפרויקטים, ולאפשר המהלך של הריסה ובניה מחדש מבחינה כלכלית, כמו כן קבעו הנחיות והוראות המשקפות את מדיניות הועדה המקומית בכל הקשור עם פרויקטים לפי תמ"א 38.

עיריית תל אביב, למשל, פרסמה מסמך הוראות מנחה לבחינת בקשות להיתרי בניה על פי תמ"א 38, בו קבעה קווי מדיניות כלליים, מדיניות אזורית, ובה סיווג של האזורים בעיר ל- 4 קטגוריות והנחיות ברורות בנוגע למדיניות העיר לגבי כל קטגוריה בנוגע לעקרונות המנחים המהווים בסיס לביצוע פרויקט לפי תמ"א 38 – תוספת שטחים, קומות וכיוצ"ב. כן הוסיפה מספר הנחיות שאינן קיימות בהוראות התמ"א, והמשקפות את מדיניות עידוד ביצוע פרויקטים על פי תמ"א 38, כגון אישור פרויקטים גם לגבי בניינים ללא היתר, או בבניינים שגובהם אינו עולה על שתי קומות ועוד.

בהמשך להוראות ס' 23 לעיל נקבעו ההוראות בסעיף 26 לתמ"א 38 בזו הלשון:

"במקום שיש לתוספות הבנייה לרבות לתוספת יחידות דיור, השלכות מעבר לתחומי המגרש, רשאי מהנדס הועדה המקומית לדרוש תכניות, דו"חות כתובים, שישמשו כבסיס להחלטתו בכל מקרה שנדרשת חוות דעתו, בנושאים המתייחסים להשתלבות תוספת הבניה עם הרחוב והסביבה, לשירותים השכונתיים, לתשתיות של המבנה ושל השכונה, לנגישות והולכי רגל, למניעת מטרדים לבניינים סמוכים, למצאי שטחים צבורים פתוחים לנפש".

בהתאם להוראה זו, בבואה לאשר הגדלת הצפיפות נחוצה ככל שתהא מבחינה כלכלית, על הועדה המקומית לשקול כל מקרה לגופו. בערר על החלטת הועדה ברמת גן, קיבלה הועדה עידוד ואישור כי ההחלטה לאשר התוכנית נכונה ביסודה, כאשר הגדלת הצפיפות נחוצה על מנת לאפשר ביצוע התמ"א. כך נקבע כי הועדה פעלה נכונה, כאשר אישרה התוכנית לתקופה של שנה, במטרה לבחון את השפעת תוספת יחידות הדיור מכוח התוכנית על הסביבה הקרובה, ולהימנע מאישור כמות יחידות הדיור המבוקשות במקרים המתאימים.

סוף דבר, ועדת הערר דחתה את טענות העוררים כנגד אישור התוכנית. יחד עם זאת קבעה כי התוכנית תתוקן בשני סעיפים. תיקון נוסח סעיף 2.2.1 ובו הוסף כי לוועדה שיקול דעת לעניין אישור הגדלת מספר היחידות, ותיקון סעיף 7.2.1. בו יירשם כי תוקף התוכנית הנו לשנה אחת.

כן המליצה ועדת הערר לוועדה המקומית לעשות שימוש בסמכותה לחייב ביצוע בדיקה לפי סעיף 26 לתמ"א 38, ונתנה חיזוק חיובי לוועדה המקומית רמת גן שהייתה מבין הראשונות בארץ שיזמה תכנית מכוח ס' 23 לתמ"א 38, על מנת להפוך את התוכנית לאטרקטיבית, ולהביא לתנופת בניה מכוחה, יחד עם זאת הדגישה, כי יש לעקוב בזהירות ובצורה מקצועית אחרי השלכות ביצוע התמ"א על המרקם העירוני שכן כידוע, תמ"א 38 מוסיפה זכויות בניה מפליגות מעבר לאלה אותן ניתן לאשר מכוח התוכניות החלות במקום במצב רגיל.

נכון כי תכנית לתקופה ארוכה המגדילה הצפיפות, נכון שתהא על בסיס פרוגרמה אשר תבחן את השפעת התוכנית על האזורים השונים בעיר. הועדה המליצה על קביעת יחס דיפרנציאלי לפי רובעים בין דירות שתיהרסנה לבין מס' דירות בבניין החדש.

עוד המליצה הועדה, כי תכנית אשר תקבע את הצפיפות, תהא בתוקף לתקופה ארוכה משמעותית יותר או לצמיתות, באופן שבו, יזמים ודיירים יוכלו להתקשר על בסיס מצב תכנוני ידוע וודאי. מדיניות אישור תכניות לתקופות קצרות – נכונה על מנת לבדוק ההשפעה הסביבתית, אך חשובה ממנה היא מטרת העל להוציא לפועל הליכי חיזוק הבניינים.

בהקשר דברים אלו ראוי לדון גם ביישום פרויקטים של פינוי בינוי, כאשר קדמה לתמ"א 38 מדיניות רשמית של משרד הבינוי והשיכון החל משנת 1998, אשר קיבלה ביטוי רשמי בסעיף 33א. לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, לפיו הממשלה רשאית, להכריז בצו על שטח כעל מתחם לפינוי לשם בינוי. לצורך יישום מדיניות זו חוקקו חוקים ותקנות, אך בפועל לאור מורכבות פרויקטים אלו והיקפם הדורש מימון כבד, מעטים הפרויקטים שיצאו באמת לפועל, ועוד פחות אלו אשר הסתיימו בהצלחה עבור הצדדים כולם.

יחד עם זאת, ישנם יתרונות מרובים בפרויקט מסוג פינוי בינוי עבור מתחם כולל, לעומת פרויקט תמ"א המבוצע בגין בניין בודד, ולכל היותר מספר בניינים סמוכים. ביצוע פרויקט תמ"א 38 בודד אינו משנה מהותית את הסביבה העירונית בה קיים הבניין, אחריות היזם מצטמצמת לבינוי ועיבוי הבניין ותו לא, ולא נוצר כל שוני במראה התשתיות העירוניות , השירותים וכיוצ"ב, ובפועל ההתחדשות העירונית הנה התחדשות עבור 4 הקירות של בעלי הדירות ותו לא.

בפרויקט מסוג פינוי בינוי נוצרת התחדשות של ממש, כאשר הפרויקט מבוצע במתחם הכולל מינימום של 24 יחידות, וכך, גם בשל מורכבותם, המתחמים המוכרזים יהיו בדרך כלל, מרובי זכויות וכחלק מתב"ע שמאושרת בגין מתחם, מוצבות ליזם המבצע דרישות ציבוריות לביצוע, באופן שבו מתחם שלם מקבל מראה חדש.

אין ספק, כי ביצוע פרויקטים של תמ"א 38/2 ו- 38/3 המהווים מעין פרויקט קטן של פינוי בינוי, מאיינים את האפשרות לבצע פרויקטים גדולים של פינוי בינוי בסביבה. כאשר ברור, כי אישור פרויקטים של תמ"א 38, באים על חשבון תכניות הרשות לבצע פרויקטים כוללים של פינוי בינוי.

כמו כן, בהחלטה שניתנה ביום 29.07.2013 ע"י ועדת ערר מחוזית – מחוז המרכז, בערר 179/13, חכם גדעון ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה נס ציונה ואח', הביעה שוב הוועדה את עמדתה בנושא, כאשר העוררים טענו כי אישור בקשה לחיזוק ותוספות בניה לפי תמ"א 38 בליבו של מתחם בו מבקשים בעלי הזכויות לקדם פרויקט פינוי בינוי – תפגע באפשרות לבצע פרויקט התחדשות עירונית.

במקרה הנדון מדובר היה בתוכנית לפינוי בינוי, שהינה בגדר רעיון תכנוני בלבד שטרם הבשיל לכדי תכנית סטטוטורית ואף לא בהכנה, ועוד חזון למועד. בהתאם לכך נקבע כי על הוועדה חלה החובה ליתן היתר בניה בהתאם למצב הסטטוטורי הקיים בהווה ולא ניתן למנוע מתן היתר התואם תכניות מאושרות בטרם קבלת החלטות אחרות של מוסד תכנון מוסמך.

הועדה דחתה את טענת העוררים, ובמסגרת זו אף חזרה על עמדתה בנוגע לחשיבותה של תמ"א 38 כפי שבאה לידי ביטוי בהחלטה קודמת של הועדה (ערר 9/10, ו-ערר 43/10) כדלקמן:

 "ככלל, כפי שכבר הבהרנו לא אחת, רואה וועדת הערר בחיוב רב יוזמות לחיזוק מבנים על פי תמ"א 38. בקשות אלה מגשימות בראש ובראשונה את מטרת העל של תכנית זו ומקדמות את הערכות הציבור, הרשויות והמדינה במדרג המוכנות  לקראת רעידות אדמה אשר עתידות להתרחש באזורנו… כפועל יוצא מהשגת מטרה זו (זוכה בראייתנו הציבורגם בהתחדשות פני אותם בתים ומקום בו ניזומות מספר בקשות בסביבה קרובה לאלמנט (כבענייננו) לאלמנט ההתחדשות משקל משמעותי ומיטיב סה"כ עם הסביבה".

בכל מקרה, נראה כי יש לבחון הנושא בפרספקטיבה רחבה של הטוב ביותר לעיר/לשכונה. מה הדרך המיטבית להתחדשות העירונית, ולאו דווקא מההיבט הכלכלי, ובמיוחד בהתחשב באווירה ובמראה הקיים בכל רובע/שכונה.

התחדשות עירונית צריכה להיעשות טיפין טיפין, על מנת לשמור על מרקם עירוני תקין, נעים, במרכזי הערים פרויקטים גרנדיוזיים של פינוי בינוי, מהווים מהפכה של ממש שפוגעת בלב הפועם של העיר ובמראה העירוני שהתפתח עם השנים.

רוח דברי הועדה, משאירה את הדילמה שעומדת בפני כל רשות בנוגע להתחדשות עירונית, כאשר המחשבה הראשונית אומרת לקדם ולאשר כמה שיותר פרויקטים של תמ"א 38 ובכך ליישר קו עם מדיניות ארצית, לעודד היזמים, להגדיל צפיפות היחידות, וכך גם להיענות לדרישות השוק. מנגד, חובת הרשות היא לעצור ולבחון את השפעת הפרויקטים על המרקם העירוני, והתשתיות הנדרשות. בסופו של יום בבניינים המחוזקים או בבניינים החדשים שנבנים תחת הישנים, יחיו דיירים, ומשפחות אשר צריכים להשתלב בחיי העיר, ולא רק ב-4 קירותיהם.

מובן כי חוסר הוודאות התכנוני, במיוחד לאור העובדה כי אנו בתקופת הבחירות לרשויות המקומיות, אינו מועיל לתהליך. נראה כי בנסיבות העניין על הרשויות לנהוג במדיניות של "בזהירות ובנחישות", כאשר מצד אחד על הרשות לקבוע פרוגרמה מסודרת המתאימה לצרכים ולנתוני הרשות, ומצד שני, להמשיך ולדחוף הדיירים והיזמים לבצע פרויקטים לפי תמ"א 38. נכון לקבוע קווים מנחים במסגרת פרוגרמה, אך עם זאת להשאיר שיקול דעת נרחב לוועדה המקומית לדון בכל מקרה לגופו, ותוך חובה לקבל ייעוץ מגורמים מקצועיים, וכל זאת ביעילות מרבית ומתן עדיפות עליונה בטיפול אינטנסיבי, בשל חשיבות התהליך ומטרתו היסודית – הצלת חיים.