פסק דין שניתן ביום 19.8.13 בעניין עע"מ 2339/12 יונתן שוחט ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה כפר סבא

מקום בו התכנית "שותקת" בדבר מעמדו של נספח תנועה,
נק' המוצא צריכה להיות כי מסמך כזה מחייב לכל דבר ועניין
וכדי לשנותו, יש לעמוד בדרישות הפרסום הקבועות בדין

בעקבות עע"מ 2339/12 יונתן שוחט ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה כפר סבא ואח'

בפני הרכב כ' השופט י' דנציגר, כ' השופט י' עמית וכ' השופט א' שוהם

מאת עו"ד צבי שוב ואריאל פל מתמחה

הרינו לעדכן כי בפסק דין שניתן שלשום (19.8.13), במסגרתו דן בית המשפט העליון במספר סוגיות שהעיקרית שבהן התייחסה לשאלת מעמדו של נספח תנועה בתכנית בניין עיר, כאשר התכנית "שותקת" ביחס לתוקפו וכפועל יוצא לשאלה האם מוטלת על הרשות חובה לפרסם השינויים שהיא מבצעת ביחס אליו.

המדובר בערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד, בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים (עת"מ 57029-09-11), בגדרו נדחתה עתירת המערערים במסגרתה בקשו להורות לוועדה המקומית לתו"ב כפר סבא (להלן – "הועדה המקומית") ולוועדה המחוזית לתו"ב מחוז מרכז (להלן – "הועדה המחוזית"), להרוס את דרך משה סנה בכפר סבא ולבנות דרך חדשה, שתתאים במדויק להוראות תכנית המתאר המחוזית כס/1/60/א (להלן-"תכנית המתאר המחוזית"), לרבות לנספח התנועה המצורף לה.

המערערים, הינם בעלי זכויות בשני בתים משותפים, בניין "בית התמר" ובניין "בית שבירו", ברחוב משה סנה, ב"שכונה הירוקה", שבכפר-סבא. לטענתם, שגה בית משפט קמא, משלא קבע כי פעולות הבניה והסלילה שביצעה העירייה, נעשו ללא כל הסמכה שבחוק, אלא באמצעות עריכת תכנית פיתוח שלא פורסמה לכלל הציבור והמהווה סטייה חמורה ואסורה מנספח התנועה המצורף לתב"ע ולכן יש להרוס במיידי את הדרך שנבנתה לפיה. לשיטתם, בחירת העירייה לחרוג מהוראות התב"ע, על נספחיה, נתקבלה בניגוד לכללי המשפט המנהלי, שכן ההחלטה התקבלה משיקולים זרים, חוסר הגינות ותום לב ומבלי לקיים הליך של שימוע לציבור הנפגעים בעניין.

לעומתם, טענו המשיבות, אשר הינן בין היתר, הועדה המקומית ועיריית כפר סבא, כי עיון בהוראות תכנית המתאר מעלה, שנספח התנועה של התכנית אינו בגדר נספח מחייב ומעמדו אף פחות משל נספח "מנחה". לשיטתן, מנסחי תכנית המתאר ציינו במפורש בסעיף 8 לתכנית, אילו נספחים מחייבים ואילו נספחים מנחים, ובאשר לנספח התנועה בו עסקינן, נטען, כי לא צוין בתכנית, האם הוא מחייב או מנחה, ולכן מעמדו פחוּת במידה רבה. לשיטת הנ"ל, משמעות הדבר הינה, כי לוועדה המקומית יש סמכות לערוך בנספח שינויים, תוך הפעלת שיקול דעת מנהלי.

כמו כן נטען, כי בהתאם לסעיפים שונים בתכנית, לשם השלמת המהלך התכנוני תוּכן תכנית פיתוח. ולפיכך, ברור לחלוטין כי נספח התנועה כשלעצמו אינו חזות הכל, וזאת בין היתר משום שתכנון התנועה הוא פועל יוצא של תכנית הפיתוח.

לאחר שבחן בית המשפט העליון את טענות הצדדים קבע כדלקמן:

בהתייחס למעמדו של נספח התנועה ושינויו באמצעות תכנית פיתוח שאינה מתפרסמת לציבור, אזכר תחילה כי הלכה מושרשת היא מימים ימימה שתכניות בניין עיר הינן בגדר חיקוק. כן ציטט את ההלכה לפיה, "לעניינם של 'חיקוקים' – ובהם תכניות מיתאר – מה שמתפרסם הוא הדין המחייב ומה שאינו מתפרסם אין הוא דין. ושמתפרסם הדין המחייב, ניתק טבורו מיוצרו-מחוללו ופירושו אינו ניתן אלא לבית-המשפט הוא לבדו".

ומן הכלל אל הפרט, בעניינינו, סעיף 8 לתקנון תכנית המתאר המחוזית, מלמד, כי רק בשניים מתוך שמונת המסמכים המצורפים לתכנית, נכתבה הערה באשר למעמדם (נספח הבינוי – מחייב; ונספח הניקוז והביוב – מנחה). אשר לשאר מסמכי התכנית, לרבות נספח התנועה הנדון, לא נכתב מאומה לגבי תוקפם או מעמדם. עוד צוין בסעיף 8, באופן מפורש, כי "מסמכי התכנית מהווים חלק בלתי נפרד מהתכנית".

בעקבות האמור לעיל, הגיע בית המשפט בראשות כב' הש' שהם שלדעתו הצטרף אף כבד הש' דנציגר למסקנה לפיה העובדה שהתכנית "שותקת" ביחס לתוקפו של נספח התנועה, לא מהווה כל הצדקה או טעם לקבוע כי דווקא נספח זה הינו בגדר נספח מנחה, או אף בעל מעמד נמוך יותר. לגישתו, אין זה מתקבל על הדעת, כי ניתן יהיה לבצע בנספחי התכנית שינויים בקלות כה רבה, שעה שהם צורפו לתכנית שפורסמה כדין ואשר הובהר לגביהם מפורשות בתקנון כי מהווים הם חלק בלתי נפרד מהתכנית וכל זאת מבלי לפרסם ולהעמיד את השינויים תחת שבט ביקורתו של הציבור – רק משום שלא צוין בצדם דבר אודות מעמדם.

הפוך, לדעת בית המשפט, מקום בו לא הופיעה בתקנון התכנית הערה בדבר מעמדו של מסמך מסוים, כגון שהנספח אינו מחייב, היא הנותנת כי לא חל שינוי במעמדו, ונק' המוצא צריכה להיות כי מסמך כזה מחייב, לכל דבר ועניין. בפרט, כאשר כל הנספחים פורסמו ביחד עם התכנית, וכחלק בלתי נפרד ממנה, כפי שלמשל פורסם גם נספח התנועה.

לדברי בית המשפט, עקרונות ההגינות, הסבירות, השקיפות והסתמכות הצדדים, מובילים לפרשנות החיקוק, באופן שנספח התנועה שצורף לתכנית שפורסמה כדין, ואשר צוין לגביו כי הוא מהווה חלק בלתי נפרד מהתכנית – יהיה במעמד של נספח מחייב. שכן, כל פרשנות אחרת, תוביל לגישת בית המשפט, לתוצאה בלתי צודקת, ובלתי סבירה, בנסיבות העניין. עוד קובע בהקשר זה בית המשפט, כי אף לגופו של עניין במקרה זה, נספח התנועה הינו נספח מחייב נוכח תכליתה של התכנית דנן, המהווה כאמור חיקוק וזאת משום שמלבד סעיף 8 לתקנון התכנית, ישנם סעיפים נוספים בתקנון המחזקים את העובדה כי נספחי התכנית מהווים חלק אינטגרלי ממנה ומראים כי לנספח התנועה "תפקיד מרכזי" במטרות התכנית.

כמו כן, בהתייחס לדרך שבה הרשות רשאית לבצע שינוי בנספח התנועה, קובע בית המשפט כי מוטלת על הרשות חובת פרסום נוכח הוראות הדין הנובעות מזכות  ההתנגדות, וכן מכוח עקרונות יסוד של שקיפות הגינות ושיתוף בהליכי התכנון. משכך, הגיע בית המשפט לקביעתו ולפיה השינוי שבוצע בנספח התנועה, באמצעות עריכת תכנית פיתוח, ללא כל הליך של פרסום, נעשה שלא כדין.

על יסוד האמור לעיל הגיע בית המשפט לכלל מסקנה, כי השינויים שבוצעו בנספח התנועה היו צריכים להתבצע בדרך של הפקדת תכנית, או לכל הפחות, בפרסום מוגבל להתנגדויות, ולכן אין מדובר בפגם קל או שולי במעשה המנהלי של הרשות. ואולם, על יסוד השיקול הפרקטי שהוכר בפסיקה, שעניינו "מעשה עשוי" ובשל העובדה כי עבודות הבניה וסלילת הדרך הסתיימו זה מכבר והושקעו כספים ומשאבים רבים, הפרת חובת הפרסום, לא תוביל לבטלות ההחלטה המנהלית. לפיכך, יושמה דוקטרינת "הבטלות היחסית", לפיה יש לדחות את הסעד שעניינו ביטול ההחלטה והחזרת המצב לקדמותו. ומכאן שהערעור נדחה.

מן הראוי לציין כי בעמדת מיעוט החזיק כב' השופט עמית – שסבר כי מקום בו מנסח התכנית מצא להבחין במפורש בין נספחי התכנית השונים, יש ליתן לכך משקל, על פי כלל הפרשנות של "מכלל הן נשמע לאו". ולכן לעמדתו, אילו היה נכתב בתוכנית כי נספח התנועה הוא מחייב, אזי סטייה מהנספח הייתה נחשבת כסטייה מתוכנית המתאר לכל דבר ועניין ואילו היה נכתב בתכנית כי נספח התנועה הוא "מנחה", כי אז היה ניתן להכיר בכך שלועדה המקומית ניתן מרחב גמישות בתכנון הדרך, והיא רשאית הייתה לסטות מהנספח על סמך שיקולים עניינים ותכנוניים. בסופו של דבר, כב' הש' עמית סבר שקשה להלום מצב לפיו נספח תנועה, לגביו לא נקבע כי הוא מנחה, יהיה "קשיח" יותר, מאשר אילו היה נקבע כי הוא מנחה בלבד.

כפי שציין כב' הש' עמית, מנסח התכנית ביקש להתוות את מיקומה ורוחבה של "הדרך", כמשמעה בחוק התכנון והבניה, אך הותיר מרווח גמישות תכנונית לשלב הרישוי, בכל הקשור בהסדרי התנועה, במגבלת רוחב הדרך שנקבע בתכנית, כמו החלוקה הפנימית של הדרך בין המיסעות, שבילי האופניים, מדרכות, מפרצי חניה וכיו"ב. פרטים אלו לדעתו של כב' הש' עמית נקבעו באופן מחייב וסופי בתוכנית הפיתוח. מכל אלה הגיע כב' הש' עמית למסקנה כי היה מקום לדחות את הערעור מן הטעם שאין לראות בסלילת הדרך באופן בו היא נסללה בסופו של יום, משום סטייה מתכנית המתאר.

את המשיבות ייצגו עוה"ד בתיה בראף, גילי שמואלי ונטע אורן