הקצאות ורטיקליות – על חשבון מי?
מאת עו"ד צבי שוב ועו"ד רונית אלפר
בשנים האחרונות ישנה גישה תכנונית הולכת ומתרחבת של עירוב שימושים במתחם מוגדר ואף במגרש מסוים. בתוך כך, ולאור המחסור ההולך וגובר בקרקעות פנויות, בפרט במרכזי ערים ובאזורי התחדשות עירונית, חל שינוי מגמה באופן הקצאת שטחים לצרכי ציבור, ובמקום הקצאה של שטח קרקע נפרד המיועד לתכלית ציבורית, תכניות רבות כוללות הקצאות ציבוריות של שטחים מבונים במגרשים פרטיים מעורבי שימושים.
הקצאות אלו ידועות גם כ'הקצאות ורטיקליות', בהיותן חלק בלתי נפרד מהמבנה שיוקם על ידי היזם.
אחת השאלות העולות בהקשר של הקצאה ציבורית מסוג זה היא האם יש מקום להביא בחשבון את עלויות ההקמה של השטח הציבורי במסגרת שומת היטל השבחה? שאלה נוספת שעולה היא האם להקצאה עצמה השפעה שלילית על שווי השימושים הפרטיים המותרים במגרש, ואם כן, האם כאשר מדובר בהקצאה הנעשית במסגרת תכנית איחוד וחלוקה, יש להביא זאת בחשבון כבר במסגרת טבלאות ההקצאה של התכנית ובאיזה אופן?
השאלה הראשונה עלתה בשנים האחרונות בפני ועדות הערר המחוזיות, על הרכביהם השונים.
עיון בהחלטות אלו מלמד כי על אף שלא קיימת אחידות דעים בשאלה העקרונית, התוצאה בכל ההחלטות היא אחת, ולפיה יש להפחית את עלות המטלה הציבורית מההשבחה.
העמדה הרווחת גורסת, כי יש להביא בחשבון את עלויות הבנייה של השטח הציבורי במסגרת שומת היטל ההשבחה ולהפחיתן מההשבחה, שכן מדובר בהוצאות שמקורן בהוראות התכנית המשביחה, שעל פי ההלכה הפסוקה יש להתחשב בהן (ערר (חי') 8027-05-19 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה פרדס חנה כרכור נ' מרכז תבורי פרדס חנה בע"מ; ערר (ת"א) 82260-07-20 הוועדה המקומית לתכנון ובנייה קריית אונו נ' בראל אתי ואחרים; ערר (י-ם) 8050-22 פנינת שרי ישראל נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים)
עמדה אחרת גורסת, כי במישור העקרוני אין להביא בחשבון את עלויות הבניה של השטח הציבורי במסגרת שומת היטל ההשבחה, היות ואין לעלויות אלו כל השפעה על שווי השוק של הקרקע, אם מן הטעם שבעל הקרקע ישופה על ידי הרשות בגין עלויות אלו, ואם מן הטעם שהוא יפוצה בגינן במעמד ההפקעה עצמה במסגרת פיצוי עבור המחוברים (ערר (י-ם) 8092/21 הועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים נ' קו-אופ ואח'; ערר (י-ם) 8067/23 הועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים נ' חברת מיסק אחזקות בע"מ).
על אף עמדה עקרונית זו, קבעה ועדת הערר, כי מאחר והרשות המקומית (במקרים אלה, עיריית ירושלים) נוהגת כדבר שבשגרה לחייב את היזמים/בעלי הקרקע, כתנאי לקבלת היתר בניה, לחתום על כתב התחייבות שבו הם מתחייבים להקים את השטח הציבורי על חשבונם, תוך ויתור מראש על כל זכות לשיפוי או פיצוי, אין לומר עוד כי שווי השוק של המקרקעין אינו מושפע מכך ועל כן, יש להביא בחשבון בשומת ההשבחה את עלויות הקמת השטח הציבורי.
נכון להיום, וכל עוד לא יינתן פסק דין מנחה או מחייב של בית המשפט העליון בסוגיה, אלו הפסיקות המנחות את השוק. תוצאתן המעשית היא שבמסגרת שומת היטל ההשבחה מפוצה בעל הקרקע בגין מחצית מעלות המטלה הציבורית בה נשא, כאשר האפשרות לקבל פיצוי בגין המחצית הנוספת תלויה בשאלה אם הוא חתם על כתב התחייבות לרשות המונע ממנו לדרוש את השלמת הפיצוי בשלב מסירת השטח הציבורי לידי הרשות, אם לאו.
מדובר לטעמנו בתוצאה לא רצויה שראוי להסדירה בחקיקה, היות והיא מביאה לכך שבעל הקרקע נושא בפועל בעלות הקמת מבנה ציבורי, גם אם במחצית בלבד, שעה שלו היה מדובר בהפקעה של קרקע, הוא לא היה נושא בעלות זו כלל.
תוצאה זו מובילה אותנו גם לשאלה השנייה שהעלינו, בעניין יחסי הגומלין שבין השימוש הציבורי לשימוש הפרטי במבנה במסגרת תכנית איחוד וחלוקה.
לעמדתנו, יש להבחין בין ההשפעה שיש לעצם עירוב השימושים (פרטי וציבורי) במגרש על שווי הזכויות המוקצות לבעל הקרקע, לבין מצב בו ניתן פיצוי, בדמות זכויות בניה נוספות, בגין עלויות הבניה הצפויות לחול על בעל הקרקע בגין הקמת השטח הציבורי.
בעוד שהמצב הראשון נובע מההשפעה שיש לקרבה בין שטח ציבורי לפרטי על שווי השוק של הקרקע, המצב השני נובע כל כולו מהרצון של הרשות להימנע מתשלום פיצוי ישיר ומלא לבעל הקרקע ובאמצעות מתן זכויות בניה מוגדלות, נושאים בפיצוי, הלכה למעשה, כל בעלי הקרקע בתחום התכנית, מבלי שהם עצמם יוכלו בעתיד להביא בחשבון עלות זו בשומת ההשבחה.
בדומה להסדרה החוקית שנעשתה לפני מספר שנים בפקודת העיריות, בכל הקשור לביצוע עבודות פיתוח על ידי יזם בפטור ממכרז תוך עיגון זכות קיזוז ההוצאות בהן נשא מהיטלי פיתוח והיטל השבחה בהן הוא חב, כך ראוי לעשות גם בכל הקשור לעלויות ביצוע מטלות ציבוריות, שלכל הדעות אמורות לחול על הרשות ולא על בעל הקרקע.
