שימוש חורג – ע"א 109/12 הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז נ' גבעת האירוסים גן האירועים בע"מ ואח'

בית המשפט העליון פסק: שימוש חורג יכול להוות "גשר" בין תכניות

 בעקבות ע"א 109/12 הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז נ' גבעת האירוסים גן האירועים בע"מ,

בפני הרכב כב' הש' א' רובינשטיין, י' דנציגר, ו-י' עמית

מאת עוה"ד צבי שוב ודקלה מוסרי טל 

הרינו לעדכן בפסק דין שניתן אמש, ביום 23.12.12, בערעור שהוגש לבית המשפט העליון, על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מינהליים בתל אביב-יפו, במסגרתו ביטל בית המשפט לעניינים מנהליים את החלטת הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, מחוז המרכז (להלן –"הוועדה המחוזית") וקבע כי יש להחזיר את הדיון לוועדה המחוזית שתבחן באופן ענייני האם להעניק היתר לשימוש חורג בקרקע עבור גבעת האירוסים גן אירועים בע"מ.

המקרקעין מושא העתירה הינם קרקע חקלאית מוכרזת, כהגדרתה בתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה. ייעודם של המקרקעין לפי תכניות בניין העיר החלות הינו – חקלאי. על המקרקעין נבנה מבנה בהיתר לשימוש חקלאי, אשר שימש בפועל וכבר לפני כמה עשורים, כמסעדה. בשנות ה- 90 של המאה הקודמת אישרו הוועדה המקומית והוועדה המחוזית בקשה להיתר בניה ולשימוש חורג במבנה והחל משנת 1996 פעל במקום גן אירועים.  בינתיים נכנסה לתוקף תמ"מ 21/3, לפיה מצויים המקרקעין ב"אזור נופש מטרופוליני" המאפשר שימוש מותר בגן אירועים. על פי תמ"מ 3/21 יש להכין תכנית מתאר מקומית או תכנית מתאר מחוזית חלקית, אשר תתייחס לכל האזור בשלמותו, בטרם ניתן יהיה לקבל היתרים מכוחה.

בעלי הזכויות ביקשו להאריך את ההיתר לשימוש חורג, אולם על אף שהועדה המקומית אישרה את הבקשה ולאחר הליכים שונים, נדחתה בקשתם לבסוף על ידי הועדה המחוזית וזאת על רקע מסמך עמדה עקרוני, שגיבשה הועדה המחוזית בסוגיית מתן היתרים חורגים לגני אירועים על רקע אישור תמ"מ 3/21 (להלן –"מסמך המדיניות").

הוועדה נמקה את החלטתה בין היתר בכך שהבקשה אינה תואמת את העקרונות שנקבעו במסמך המדיניות, ולפיהם ניתן להקים באזור הנופש גן אירועים אך זאת, רק לאחר שתוכן תכנית כוללת לאזור בכללותו, בהתאם להוראות תמ"מ 3/21; כי על פי מסמך המדיניות, היתר לשימוש חורג יינתן רק למבנה שנבנה כדין, כאשר כאן פיתוחו נערך ללא היתר בניה כנדרש; כי הבקשה לשימוש חורג לגן אירועים בשטח חקלאי מהווה 'סטיה ניכרת' מתכנית ולפיכך אין להיעתר לה.

על החלטה זו ערערו בעלי הקרקע לבית המשפט לעניינים מנהליים, אשר קיבל את ערעורם. בית המשפט לעניינים מנהליים קבע כי נימוק הוועדה ולפיו לא תאושר הבקשה נוכח הקבוע בתכנית המחוזית אינו יכול לעמוד בעינו. לפי בית המשפט, השימוש החורג הוא כלי תכנוני אשר יש בכוחו לתת מזור לצרכים תכנוניים שאין להם מענה בתכנית שחלה על השטח. בית המשפט קבע כי אין במסמך מדיניות פנימי של מוסד התכנון כדי למנוע את האפשרות ליתן היתר לשימוש חורג על פי נסיבותיו הפרטניות של כל מקרה ומקרה. בית המשפט דחה את הטענה כי השימוש המבוקש מהווה "סטיה ניכרת" מתכנית, זאת מן הטעם שתמ"מ 3/21 מתירה שימוש בקרקע למטרת הפעלת גן אירועים, אף אם רק לאחר תכנון האזור כולו. ועל אף שעל השטח עדיין חלה התכנית המקומית, ולפיה ייעוד הקרקע הינו חקלאי, גן אירועים אינו משנה את אופייה של הסביבה הקרובה שעה שבסביבה כלל לא נעשה שימוש חקלאי, ואף ממוקמים בה גני אירועים. נוכח כל האמור, קבע בית המשפט לעניינים מנהליים כי העניין יוחזר לוועדה המחוזית.

על פסק דין זה הגישה הועדה המחוזית את הערעור דנן.

בית המשפט העליון, בדעת רוב (הש' דנציגר, מפיו ניתן פסה"ד והש' עמית) קבע כי החלטת ועדת הערר הנה בלתי סבירה באופן היורד לשורש העניין ולפיכך החליט לדחות את הערעור ברובו.

ביחס לשימוש חורג, חזר בית המשפט על ההלכות לפיהן מחד גיסא, ראוי להכיר בחשיבותו של כלי השימוש החורג במציאות התכנונית הקיימת, זאת לנוכח יכולתו לקדם אינטרסים חיוניים במציאות של תכניות קשיחות וסטטיות, מציאות שבה הליכי התכנון נוטים להתארך שנים ארוכות. מאידך גיסא, אין להמעיט מן הצורך לנהוג בכלי זה בזהירות מרובה. תכנית שעברה הליך של הכנה מדוקדקת ואף הופקדה, פורסמה, והוכרעו ההתנגדויות שהוגשו בעניינה, משקפת את מכלול הערכים והאינטרסים התכנוניים של כל הנוגעים בדבר. סטיה ממנה במעין "מסלול עוקף" מהיר, עשויה לפגום באיזון העדין המשתקף בהוראות התכנית.

בית המשפט קבע כי כלי השימוש החורג נועד לתת מענה נקודתי וזמני לפער אפשרי (ורווח) בין מציאות תכנונית קיימת לבין צרכים תכנוניים לגיטימיים. הסיבות לפער יכולות להיות שונות. כך למשל, אפשר כי התכנית החלה על השטח היא ישנה והיא אינה הולמת עוד את צרכי הזמן והמקום. פעמים אף קיימת הכרה מצד מוסדות התכנון בדבר קיומו של פער תכנוני כאמור, אלא שהימשכות הליכי התכנון מקשה על צמצומו תוך זמן סביר.

בית המשפט פסק כי הפסול בהחלטתה של הוועדה המחוזית מקורו בהתייחסותה לאישור תמ"מ 3/21 ולהשפעתה על מושא הדיון בכל הנוגע למתן היתרים לשימוש חורג. בית המשפט קבע כי ההחלטה דנן לא התחשבה בכל השיקולים הרלבנטיים וכפועל יוצא לא העניקה להם את המשקל הראוי להם, ולפיכך ההחלטה אינה סבירה באופן היורד לשורש העניין.

בית המשפט קבע כי לצד החשש העקרוני של הועדה המחוזית, מפני יצירת עובדות מוגמרות בשטח, באמצעות היתר לשימוש חורג, שעה שבמקביל נרקמת והולכת תכנית כוללת לאזור הנדון, היה מקום לשקול גם את היתרונות שניתן לייחס ל"תיקון נקודתי" של תכנית באמצעות מתן היתר לשימוש חורג, כאשר המגמה התכנונית המסתמנת עולה בקנה אחד עם השימוש המבוקש בשטח. דא עקא, שבמקרה זה לא העניקה הוועדה המחוזית כל משקל חיובי לעובדה שהתכנית המחוזית קובעת כי השטח מושא המחלוקת הוא שטח שבעתיד תתאפשר בו הפעלת גני אירועים – אף אם בכפוף להכנתה של תכנית כוללת וברי כי היה עליה ליתן לו משקל כאמור.

עוד קבע בית המשפט כי אין לקבוע שהתליית השימוש לגן אירועים בהכנת תכנית כוללת סתמה את הגולל על האפשרות לקבל היתר לשימוש חורג, רק בשל החשש כי מתן היתר כאמור עשוי לסכל את הכנת התכנית, זאת בפרט כאשר ברור לכל שפרק הזמן שיידרש להכנת התכנית הכוללת הוא ממושך ביותר. בית המשפט קבע כי נתון זה יילקח בחשבון לצד יתר השיקולים הרלבנטיים.

עוד קבע בית המשפט כי ראוי שהועדה המחוזית תתן משקל לעובדה שהמבנה לגביו מתבקש השימוש החורג, ניצב על מכונו מזה שנים רבות, ולכך שככל שמידת ההתאמה וההשקעה הכספית הנדרשים על מנת להכשיר את המבנה הקיים לשימוש המבוקש קטנים, כך קטן החשש כי מתן ההיתר יוביל ליצירת עובדות בשטח.

עם זאת בית המשפט הבהיר כי השיקולים הנזכרים, אינם שיקולים בלעדיים, וכי על הועדה המחוזית לדון ולבחון כל מקרה לגופו וליתן משקל הולם לכל שיקול ושיקול, דבר שלטעמו לא נעשה בענייננו.

בית המשפט קיבל את ערעור הועדה המחוזית בנקודה אחת – באשר לקביעת בית המשפט לעניינים מנהליים כי אין בשימוש לגן אירועים, משום סטייה ניכרת מתכנית. בית המשפט קבע כי החלטה זו מסורה לשיקול דעתו המקצועי של מוסד התכנון הרלוונטי, וכי לא היה על בית המשפט קמא לקבוע מסמרות בעניין זה. עם זאת, בית המשפט קיבל את קביעת בית המשפט לעניינים מנהליים, לפיה החלטת הועדה המחוזית לפי השימוש המבוקש מהווה סטייה ניכרת, אינה יכולה לעמוד, מן הטעם שלא שקלה את השיקולים הפרטניים של המקרה דנן, אלא הסתמכה על מסמך המדיניות.

לפיכך, החליט בית המשפט כי הדיון בבקשה להיתר לשימוש חורג יוחזר לוועדה המחוזית, ויהיה עליה להכריע גם בסוגיית הסטייה הניכרת.

בשולי הדברים נציין כי הש' עמית בדעת מיעוט קרא לועדה המחוזית לבחון היטב את מכלול השיקולים וציין כי לדידו גן אירועים ללא היתר בקרקע חקלאית אינו רק שימוש חורג אלא גם סטיה ניכרת.

יש לציין אף כי מדובר במתחם שיועד על פי תמ"מ 3/21 לייעוד של נופש מטרופוליני ולגביו מקודמת תכנית בניין עיר, עם זאת אנו סבורים כי מן הראוי שבית המשפט העליון היה אף מביע עמדתו על כך שלמרות שלעמדת הועדה המחוזית יש לקדם תכנית מסודרת למתחם, היום, בחלוף כמעט עשור מאישור התמ"מ, עדיין תכנית זו מצויה בחיתוליה, וזאת על אף החוסר בדירות בשוק ואי הוודאות שנגרמת ממחדל זה.

ב"כ המשיבים 1-3: עו"ד נ' מצגר; עו"ד ע' ראובני.

ב"כ המשיבה 4: עו"ד ר' בר; עו"ד מ' שרעבי.