הפקעה – עע"ם 4231/11 הו"מ לתו"ב ראשל"צ נ' יחזקאל מזובר שניתן ע"י בית המשפט העליון

מקטע זמן אחד שבו נהגה הרשות בשקידה ראויה לצורך מימוש מטרת ההפקעה עשויה "להכשיר" מקטע זמן אחר בו השתהתה ללא הצדקה
מטעמים של מאזן הנוחות לטובת הציבור

רשות המשתהה בביצוע מטרת ההפקעה מנועה מלהעלות טענת "שיהוי" לנפקע הדורש את ביטול ההפקעה שכן עילת השיהוי מטבע הדברים הינה עילה שמתגבשת עם חלוף הזמן והיא שמאפשרת לנפקע להעלות טענה זו

מאת עוה"ד צבי שוב ויפעת בן אריה


בעקבות עע"ם 4231/11 הו"מ לתו"ב ראשל"צ נ' יחזקאל מזובר שניתן ע"י בית המשפט העליון

בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מנהליים בפני כב' הש' ע' ארבל, ח' מלצר, נ' סולברג

אתמול (9.12.12) ניתן פסק דינו של בית המשפט העליון בעניין עע"ם 4231/11 הו"מ לתו"ב ראשל"צ נ' יחזקאל מזובר אשר קיבל את ערעורה של הועדה המקומית לתו"ב ראשל"צ על פסק דינו של ביהמ"ש לעניינים מנהליים בת"א יפו אשר נעתר לעתירת המשיב שטען כי המטרה הציבורית אשר לשמה יועדה החלקה שהופקעה ממנו נזנחה, ולמערערת אין צורך בקרקע, ועל כן ביקש המשיב להורות על ביטול ההפקעה.

בית משפט קמא קבע כי מטרת ההפקעה נזנחה על-ידי הרשות, וכי איזון בין הנזק לציבור מחמת ביטול ההפקעה לבין הנזק למשיב בעצם השארת ההפקעה על כנה, מטה את הכף לטובת האחרון, ולפיכך נעתר לעתירת המשיב תוך שהורה על ביטול הפקעת חלקתו; על ביטול החלק בתב"ע אשר מייעד את חלקתו לצרכי ציבור; ועל ביטול רישום הערות האזהרה על החלקה. אלא, שפסק דינו של בית משפט קמא בוטל ע"י ביהמ"ש העליון במסגרת ערעור זה, ונפרט בקצרה.

על חלקתו של המשיב (גוש 3929 חלקה 609 בראשון לציון), שההכרעה באשר לגורלה עמדה במרכז הערעור חלה תכנית בניין עיר רצ/8/1, הקובעת כי ייעודה של החלקה הנדונה הוא לשמש שטח ציבורי פתוח, בין מטרות התכנית "להפקיע שטחים לשטחים ציבוריים פתוחים", וזאת ללא תמורה (להלן-"התכנית"). אשר ללוח הזמנים, נקבע בתכנית כי: "שלבי ביצוע לגבי כלל התוכנית – 5 שנים מיום אישורה". חלפו כ-30 שנה, חלקתו של המשיב לא הופקעה, עד 2008 פורסמה ברשומות הודעה בדבר הפקעת חלקתו של המשיב ונרשמו ה"א בפנקסי רישום המקרקעין. ולאחר מכן שלחה המערערת הודעה אל המשיב, לפיה בכוונתה לתפוס חזקה בשטח המופקע .

בערעורה טענה הועדה המקומית בין היתר כי ביטול הפקעה הוא סעד חריג וקיצוני שאין להעניקו בזמן שהוועדה המקומית מוכנה למימוש ההפקעה, ואין בחלוף הזמן בלבד כדי להצדיק את ביטול ההפקעה. עוד טענה הוועדה המקומית, כי לא ניתן משקל לפעילות שביצעה בטרם הוגשה העתירה, לא ניתן משקל ראוי לפעילותה בקשר לכלל השטחים המיועדים לצרכי ציבור לפי התכנית לעיל. לשיטתה, ההלכה לפיה אין מקום לבטל הפקעה, חרף קיומו של שיהוי, לאור הנזק שייגרם בשל כך לאינטרס הציבורי, לא יושמה בצורה נכונה.

מנגד טען המשיב, כי כל השטחים הציבוריים בתכנית הופקעו בשנים הראשונות לאחר שניתן לה תוקף, וההחלטה להפקיע את חלקתו התקבלה רק לאחר פנייתו לנציב תלונות הציבור במשרד מבקר המדינה. שיהוי זה, לטענתו הצביע על העדר צורך ציבורי אמיתי בחלקתו, והוועדה המקומית אף לא הסבירה מדוע אותו צורך התעורר דווקא אז, כשהחליטה על ההפקעה. עוד טוען המשיב, כי הוועדה המקומית כלל לא הייתה מוסמכת לנקוט בהליכי ההפקעה, והיא גם לא מילאה אחר חובתה להפעיל שיקול דעת בטרם מתן החלטתה. מה גם שהוועדה המקומית ויתרה על שטחים ציבוריים פתוחים, שנקבעו בתוכנית, בהיקפים נרחבים. לטענתו, יש הבדל בין גינה ציבורית, שרצתה הועדה המקומית להקים, לבין שטח ציבורי פתוח כפי שמוגדר בתכנית. לטענתו זכאי הוא למימוש עצמי, ומכל מקום, הקמת גינה ציבורית בחלקתו לא מעשית בשל העדר גישה אל המקום. לבסוף טוען המשיב, כי מאזן האינטרסים נוטה לטובתו.

בדונו בערעור קבע ביהמ"ש תחילה כי דין טענת הועדה המקומית לפיה המשיב לא העלה כל טענה לגבי אי-מימוש ההפקעה עד לשנת 2008 להידחות, שכן טענה זו, בפועל כמוה כטענת שיהוי, וכבר נדחתה בעבר על-ידי בית משפט זה בפרשה אחרת ( עע"ם 319/05 בונשטיין נ' המועצה המקומית זכרון יעקב) שם נקבע כי עילת השיהוי במימוש הצורך הציבורי שמכוחה דורשת הרשות את ביטול ההפקעה הינה מטבע הדברים עילה שמתגבשת אך עם חלוף הזמן. ובמקרים כאלה התקופה הארוכה שחלפה לביצוע ההפקעה היא שמאפשרת לבעל הזכויות בקרקע להעלות את הטענה כי הרשות זנחה את המטרה שעמדה בבסיסה.

בנוסף, ציין ביהמ"ש לגופו של עניין כי בבסיס פעולת הרשות לפעול ב"שקידה ראויה" עומד אינטרס ציבורי כפול: חובת הנאמנות שהרשות חבה כלפי הציבור, להגשים את הצורך הציבורי שבגללו הוחלט על ההפקעה, ושמירה על אמון הציבור כלפי הרשות. חובה זו לדעתו של ביהמ"ש מתחזקת על רקע מעמדה החוקתי של הזכות לקניין. ולכן כאשר הרשות משתהה מעבר לפרק זמן סביר במימוש מטרת ההפקעה באופן המעיד על זניחת הצורך הציבורי, תבוטל ההפקעה והמקרקעין יוחזרו לבעליהם המקוריים.

בנוגע לשאלה מתי יֵחשב שיהוי לבלתי סביר תלויה בנסיבותיו הקונקרטיות של כל מקרה ומקרה במסגרת בחינה זו יש להביא בחשבון מספר שיקולים, ובין היתר, להתנהלות הרשות; היקף האמצעים העומדים לרשותה; הסיבות שבגללן התעכב ביצוע ההפקעה; היקף השטח המופקע; מידת המורכבות והקשיים הכרוכים בהליכי התכנון; וקצב התקדמות יישומן של מטרות ההפקעה בחלקות אחרות בתחום המקרקעין המופקעים.

ומן הכלל אל הפרט קבע ביהמ"ש כי 27 שנות שיהוי בנסיבות שלפנינו הן פרק זמן ארוך ולא סביר, אשר יתכן ויכול היה בנסיבות אחרות להביא לביטול ההפקעה. טענות הועדה המקומית בהקשר הזה, לא היה בהן לדעת בית המשפט כדי להצדיק את מחדליה. הנזק שנגרם למשיב, בעל החלקה, בייחוד על רקע הזכות החוקתית לקניין, הוא רב. הימנעות משקידה ראויה גררה גם נזק לציבור ולאמון מצדו כלפי הרשות השלטונית. למרות כל זאת סבר ביהמ"ש כי בנסיבות העניין לא יהיה זה הולם לבטל את ההפקעה, בשל אי זניחת מטרת ההפקעה, ובעיקר בשל הנזק העלול להיגרם לאינטרס הציבורי. לדעתו אין הצדקה לכך שהציבור יישא בתוצאות מחדלי הועדה המקומית. הציבור במרכז העיר ראשון לציון ובשכונת מגוריו של המשיב, זכאי לגינה ציבורית. האזור רווי בבנייה, וכמעט אין בנמצא שם חלופה אפקטיבית הולמת אחרת. הפגיעה במשיב ניכרת, אך חמורה יותר היא הפגיעה בציבור.

כלומר, ביהמ"ש סבר כי השיהוי שבו נקטה המערערת הוא אומנם בלתי סביר. אלא שבנסיבות העניין אין מקום לביטול ההפקעה, משני טעמים עיקריים, האחד כי שיהוי זה, על כל הפסול שבו, לא מצביע בענייננו על זניחת מטרת ההפקעה. והנוסף כי בגדרי האיזון שבין הנזק הצפוי להיגרם לציבור בשל ביטול ההפקעה לבין האינטרס של המשיב, הנזק שייגרם לציבור רב יותר. עם זאת ולאור הפגיעה הרבה במשיב עקב השתהות במטרת ההפקעה ראה ביהמ"ש לנכון להפנות לדברי כב' הש' ארבל בפרשת וויס (עע"ם 10398/02 וייס נ' הו"מ לתו"ב ראשל"צ) שם ישנה קריאה למתן פיצוי מסוים לבעל המקרקעין בנסיבות שבהן חל שיהוי ניכר בהפקעה מצד הרשות.

לפיכך, ביהמ"ש קיבל את הערעור, בקבעו כי לא תבוטל הפקעת חלקתו של המשיב, אותו חלק בתב"ע שמייעד את חלקתו לצורכי ציבור יוותר על כנו, וניתן יהיה לרשום הערות אזהרה על החלקה.

מן הראוי לציין הערתו של כב' הש' ח' מלצר שציין כי יש לעשות אבחנה בין שאלת הפקעת מקרקעין לבין שאלת ייעודם של המקרקעין , שכן גם אם ניתן להורות על ביטול ההפקעה, כך שהמקרקעין יושבו לבעליהם עובר להפקעה, הרי שייעוד הציבורי של המקרקעין, על פי תוכנית המתאר, יוותר על כנו מה שבהכרח יקשה על המשיב לעשות שימוש בקרקע גם לו תבוטל ההפקעה. נוכח זאת ובמצטרף למאזן השיקולים כאמור כאשר האפשרות לשינוי ייעוד המקרקעין איננה עומדת על הפרק – לא ראה לנכון להורות על ביטול ההפקעה.

את המערערת, (הו"מ לתו"ב ראשל"צ) ייצגו עוה"ד רועי בר ומשאל שרעבי.

הערת מערכת: אין ספק כי 27 שנות שיהוי בנסיבות שלפנינו כפי שקבע ביהמ"ש עצמו הן פרק זמן ארוך ולא סביר ועל כן לטעמנו מביאים לפגיעה ניכרת בקניינו של האזרח. אומנם ביהמ"ש הפנה לפרשת "וייס" לקריאה לרשות ליתן לבעל הקרקע פיצוי בנסיבות בהן חל שיהוי ניכר בהפקעה, אולם תוצאה אופרטיבית אין כאן.

בנסיבות העניין ולאחר שמקרקעיו של האזרח הופקעו ולא נעשה בהם שימוש למטרת ההפקעה במשך כשלושה עשורים, היה מקום להביא בחשבון את הפגיעה העצומה, כמו גם אלמנט הזמן והשתהות במטרת ההפקעה ולפצות את האזרח בצורה כלשהי, קל וחומר בעניין זה בו דובר על הפקעה ללא תמורה. אין ספק שתוצאה זו אליה הגיע ביהמ"ש אינה פשוטה (בלשון המעטה) ודה פקטו מוציאה את האזרח "קרח מכל הכיוונים". לנו נראה כי בנסיבות העניין היה מתבקש לכל הפחות להורות על פיצוי , שכן על "הצדק לא רק להיראות אלא גם להיעשות".