פיצויי הפקעה במבחן המציאות התכנונית והשמאית

במאמר זה, נסקור החלטה שניתנה לאחרונה על ידי ועדת הערר המחוזית לפיצויים והיטל השבחה (מחוז תל אביב), בראשות היו"ר עו"ד יפעת בן אריה-שטיינברג, (עררים 95035/0423 ו-95034/0423), העוסקת בסוגיות מהותיות בדיני פיצויי הפקעה, וקובעת (בתמצית) כי בקביעת שווי קרקע בייעוד דרך לצורך אומדן פיצויי הפקעה ניתן להביא בחשבון פוטנציאל תכנוני, ובכלל זאת גם את הפוטנציאל של הקרקע להיכלל בתכנית איחוד וחלוקה. לאור זאת, אישרה ועדת הערר את קביעת השמאי המכריע שקבע את שווי הקרקע המופקעת כ- 80% משווי קרקעות אחרות בסביבה.

בנוסף, דנה ועדת הערר בנושאים רלוונטיים נוספים ובהם, הלכת הפיצוי הדו שלבי, התחשבות בשימוש ביניים, גובה הוצאות נלוות, הגנת היתרה ועוד.

העובדות הרלוונטיות

בלב ההחלטה עמדה חלקת מקרקעין ברחוב אליפלט בתל אביב, שיועדה ל'דרך' כבר לפני כ-50 שנה, עם פרסום תוכנית תא/1367 בשנת 1975. על המקרקעין היה בנוי מבנה חד-קומתי שכלל מוסך, משרד ומסגרייה. מרבית שטח החלקה הופקעה במסגרת שתי הודעות הפקעה שפורסמו בשנים 1992 ו-2019.

לפי שומת הבעלים (הנפקעים), הוערכו פיצויי ההפקעה על סך של כ-16 מיליון ₪ ואילו לפי שומת הוועדה המקומית, נקבעו פיצויי הפקעה על סך של כ-1.8 מיליון ₪. הנפקעים פנו לשמאי מכריע שקבע כי מגיעים להם פיצויי הפקעה בסך של כ-9.4 מיליון ₪. שני הצדדים הגישו ערר לוועדת הערר המחוזית.

הכרעת ועדת הערר

הלכת הפיצוי הדו שלבי

ועדת הערר חזרה על ההלכה הידועה לפיה, מטרת פיצויי ההפקעה היא לפצות את הנפקע ולהעמידו במצב כספי דומה לזה שבו היה עומד אלמלא ההפקעה באופן שיאפשר לו לרכוש זכות דומה לזו שהופקעה ממנו. עקרון זה הסבירה, מושתת על ההגנה על זכות הקניין ועל חובת הרשות להבטיח פיצוי הוגן וריאלי.

ועדת הערר דנה בהרחבה בתורת הפיצוי הדו-שלבי, המבחינה בין פיצוי בגין ירידת ערך כתוצאה משינוי ייעוד המקרקעין בתכנית (לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה) לבין פיצוי בגין ההפקעה בפועל (לפי פקודת הקרקעות).

הלכה זו, ששורשיה נטועים בפסק דינו של בית המשפט העליון בעניין "חממי" (ע"א 474/83 הועדה המקומית לתכנון ולבניה ראשון לציון נ' עזרא חממי ואח') נועדה לאפשר לבעלי קרקעות לקבל פיצוי על הפגיעה המיידית שנגרמה עם אישור התכנית, במיוחד כשקיים פער זמנים ארוך עד לביצוע ההפקעה, כשהמטרה העיקרית היא כאמור להעמיד את הנפקע במצב הכספי בו היה אלמלא ההפקעה, ולאפשר לו לרכוש זכות דומה לזו שהופקעה, תוך מניעת פיצוי כפול ובהבנה שהפיצוי הכולל לא יעלה על 100% משווי הקרקע המקורי.

לשיטתה של ועדת הערר, הרציונל העומד ביסוד הלכת "חממי" נועד לאפשר לבעל הקרקע לבחור באיזה מסלול פיצוי לנקוט, כאשר חישוב הפיצוי במקרה של פיצוי הפקעה בלבד ייעשה בהתאם לשווי המקורי של המקרקעין לפני שינוי ייעודם.

למרות זאת, ציינה ועדת הערר, כי עם השנים התכלית המקורית של הלכת "חממי" הלכה והתמסמסה, ובמקום שאפשרות הפיצול בין התביעות תיטיב עם הנפקעים, היא הובילה לחובה לנקוט בשני הליכים נפרדים. לאור זאת יצאה ועדת הערר בקריאה לבחון מחדש את יישום הגישה הדו-שלבית שנקבע בהלכת "חממי" ולהביא לאיחוד ההליכים, מתוך מטרה לייעל אותם ולהבטיח קבלת פיצוי מלא על שווי המקרקעין בגין שינוי הייעוד וההפקעה במסגרת הליך אחד.

בחינה מחודשת זו, הסבירה, מתחייבת ואף מתעצמת לאור תקופת ההתיישנות הקצרה בת השלוש שנים להגשת תביעות מכח סעיף 197 לחוק, ולאור העדר חובה בחוק למתן הודעה אישית למי שמקרקעיו נכללו בתכנית שעתידה להפקיעם, מה שעלול לגרום לנפקעים להחמיץ את זכותם לפיצוי.

על אף עמדתה הנ"ל, קבעה ועדת הערר כי לאור המצב המשפטי, כפי שנגזר מפסיקתו המחייבת של בית המשפט העליון, פיצויי ההפקעה אמורים להיגזר משווי הקרקע לאחר שינוי הייעוד, ובמקרה הנדון, בהתאם לייעודם כ'דרך' ועל כן, המשיכה ובחנה את האופן בו העריך השמאי המכריע את שווי הקרקע בייעוד זה.

התחשבות בפוטנציאל תכנוני

ועדת הערר התייחסה לפסיקת בית המשפט העליון בעניין "רפי יהודה" (ע"א 7116-14 ) ו"דלי דליה" (בר"מ 10212-16) והדגישה, כי הלכת "דלי דליה" אינה שוללת הכרה בפוטנציאל במסגרת פיצויי הפקעה, ובפרט אם הבעלים מוכיחים ציפייה בת הסתמכות שמתבטאת בשווי השוק.

הוועדה הבחינה בין פיצויי הפקעה לפי פקודת הקרקעות, שבהם שווי שוק כולל פוטנציאל לזכויות נוספות, לבין פיצויי ירידת ערך לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה, שבהם לאור הפסיקה הנ"ל, נדרשת תכנית מופקדת ו"דבר מה נוסף" כדי להכיר בפוטנציאל.

הוועדה ציינה כי הן החוק (סעיף 12 לפקודת הקרקעות) והן הפסיקה קובעים שיש להשיב את מצב הנפקע לקדמותו בפיצוי ריאלי שישקף את שווי הקרקע בשוק החופשי במועד ההפקעה, ויאפשר רכישת קרקע חלופית, כאילו לא בוצעה הפקעה כלל.

בהתאם לעקרונות אלו, אימצה ועדת הערר את עמדת השמאי המכריע אשר קבע, כי שווי השוק של החלקה אינו נובע מייעודה לדרך, וכי רוכש פוטנציאלי היה מביא בחשבון את הפוטנציאל של החלקה להיכלל בתכנית איחוד וחלוקה, בדומה לתכניות אחרות בסביבה, ולקבל זכויות סחירות או פיצוי מלא (השמאי המכריע ביסס את קביעתו על כך שזכויות הבנייה הצפויות בחלקה נובעות מתכניות המתאר בתל אביב ומתכנית תא/5000).

ועדת הערר קבעה מחד, כי לא ניתן להתעלם מהתכנית החלה על המקרקעין שייעדה אותם ל'דרך' ולקבוע כי מדובר ב'אות מתה' למרות חלוף 50 שנה מעת אישורה, אך מנגד קבעה כי גם אם תכנית בתוקף, אין זה אומר שהשוק רואה אותה באופן אחיד לאורך זמן וכי יתכן שעם חלוף השנים ושינויים תכנוניים בסביבה, השוק יסבור שסיכויי מימוש התכנית נמוכים, והדבר יתבטא בערכים שיינתנו לשווי השוק.

בהקשר זה הובהר, כי השמאי המכריע לא ביסס את הכרעתו על ציפייה שקדמה לאישור התכנית ששינתה את ייעוד הקרקע ל'דרך', אלא על ציפייה שהתגבשה לאחר אישורה של התכנית ולאורך 50 שנה, לפיה רוכש פוטנציאלי היה מביא במועד הקובע בחשבון שהחלקה תיכלל בתכנית איחוד וחלוקה ותקבל זכויות סחירות או פיצוי מלא, זאת בפרט, לאור העובדה שתכנית 1367, שסיווגה את המקרקעין ל'דרך', חייבה הכנת תכנית מפורטת כתנאי להוצאת היתרי בניה מכוחה, ומכאן הסיק השמאי המכריע כי תכנית כזו צפויה לכלול הוראות איחוד וחלוקה אשר יקנו זכויות סחירות לבעלי חלקות שיועדו לדרך.

הוצאות נלוות

השמאי המכריע קבע הוצאות נלוות בשיעור 15% משווי הקרקע המופקעת, עבור שכר טרחת עו"ד ושמאי, דמי תיווך, עלויות פירוק והובלה של עסקים והפסדי רווחים בתקופת המעבר. הוועדה המקומית טענה כי יש להוכיח הוצאות אלו באמצעות אסמכתאות.

ועדת הערר דחתה את טענת הוועדה המקומית. נקבע, כי מטרת הפיצויים היא להעמיד את הנפקע במקום בו היה אלמלא ההפקעה, ועלויות נלוות חיוניות לשם כך.

בהקשר זה קבעה ועדת הערר, כי לא כל ההוצאות ניתנות להוכחה מראש באסמכתאות, והשיעור שקבע השמאי (15%) תואם את הפסיקה המקובלת ואף נמצא על הצד הנמוך.

פיצוי עבור שימושי ביניים

הוועדה המקומית טענה כי מתן פיצוי עבור שימוש ביניים (הוון הכנסות משכירות קיימת לתקופה של 8 שנים) בנוסף לפיצוי על שווי הקרקע, מהווה כפל פיצוי.

הנפקעים והשמאי המכריע טענו כי מדובר ברכיב אינטגרלי מתחשיב הפיצוי הכולל, המחליף את רכיב המחוברים.

ועדת הערר קיבלה את עמדתם וקבעה, כי רכיב שווי הקרקע שחושב על בסיס ציפיות לשינוי ייעוד עתידי למגורים, מסחר ותעסוקה שיתרחש בעוד 8 שנים, יחד עם רכיב דמי שימוש ביניים (למשך אותם 8 שנים) משקף את ראיית השוק ומהווה חלק אינטגרלי מהפיצוי הכולל ואינו פיצוי נוסף. לשיטתה, מדובר בקביעה המצויה בליבת העשייה השמאית ובפרט כאשר רכיב דמי שימוש הביניים מחליף את רכיב המחוברים שהובאו בחשבון בשומת הוועדה המקומית.

הגנת היתרה

טענת הנפקעים להחלת "הגנת היתרה" (סעיף 190(א)(1) לחוק התו"ב), נדחתה על ידי ועדת הערר היות ולשיטתה בנסיבות העניין קונה סביר היה מביא בחשבון את הפוטנציאל להיכלל בתכנית איחוד וחלוקה, ולכן לא ניתן לומר שיתרת השטח שלא הופקע נפגעה באופן מובנה המצדיק פיצוי "מלא" מכח "הגנת היתרה".

אומדן היטל השבחה צפוי

הנפקעים טענו כי השמאי המכריע שגה בהפחתת 35% בגין אומדן היטל השבחה צפוי, בהיעדר הוראת חוק מפורשת המאפשרת זאת.

ועדת הערר דחתה את טענתם. היא קבעה כי קונה מרצון, הרואה את החלקה ככזו שאמורה להיכלל באיחוד וחלוקה, יביא בחשבון את חבותו העתידית בהיטל השבחה. לפיכך, השמאי המכריע צדק בקביעתו להביא בחשבון אומדן השבחה צפוי (בשיעור 35% מהשווי החדש), ואין מדובר בהפחתה מלאכותית.

בהחלטתה המקיפה שמה ועדת הערר זרקור על הקושי הגלום בתורת הפיצוי הדו שלבי, שנועדה במקורה להיטיב עם הנפקע אך עם השנים פורשה בצורה דווקנית באופן שהוביל לתוצאה הפוכה בתכלית.

גם הח"מ סבורים כי לא לכך כיוון בית המשפט העליון בקבעו את הלכת "חממי", ואין כל ספק כי תוצאה זו אף אינה עולה בקנה אחד עם ההגנה שביקש המחוקק להעניק לזכות הקניין, פעמים רבות מדי סכום הכולל של הפיצוי אינו "מעמיד את הנפקע" במקום בו היה נמצא אלמלא ההפקעה", אלא זוכה לפיצוי נמוך בהרבה למרות שמדובר בפגיעה בזכות קניין המוגנת על ידי חוק יסוד כבוד האדם וחירותו.

במאמר קודם מלפני שנה בדיוק (גיליון ספטמבר 2024) יצאו הח"מ בקריאה למחוקק לשנות את הוראות החוק כך שבתכניות שהינן שלב מקדים להפקעה ונטילת המקרקעין, בעל הקרקע יוכל לקבל את מלוא הפיצוי המגיע לו בשלב אחד בלבד, לפי בחירתו, ולוותר על הפיצול במסגרת הליך דו שלבי.

יש לקוות כי קריאה זו שבאה כעת מפיה של ועדת הערר תמצא אוזן קשבת אצל מקבלי ההחלטות והתיקון הנדרש בחוק יבוצע בזמן הקרוב.

בצד קריאה חשובה זו של ועדת הערר, יש חשיבות רבה גם לעמדתה בעניין אי תחולת הלכת "דלי דליה" על פיצויי הפקעה, ולקביעתה כי פיצויי הפקעה, להבדיל מפיצויי ירידת ערך, מחושבים משווי שוק גם אם הוא מגלם פוטנציאל לזכויות נוספות, ועל רקע זאת לנכונותה להכיר בכך שגם לקרקע בייעוד ציבורי עשוי להיות פוטנציאל תכנוני שיש להביאו בחשבון בקביעת גובה פיצויי ההפקעה וכי אין להגביל את שווי הקרקע לייעוד הסטטוטורי בלבד.

קביעות ועדת הערר, ובמיוחד אימוץ הערכת השמאי המכריע בדבר שימוש במקדם 0.8 לשווי הקרקע שיועדה ל"דרך", משקפות חתירה לצדק ופיצוי ריאלי לנפקעים ומבטיחה, כי הפיצוי ישקף את שווי הקרקע בשוק החופשי במועד הקובע, ויאפשר לנפקעים לרכוש קרקע חלופית דומה.