תניית שינוי הייעוד – קו הגבול לפיצוי חוכרים חקלאיים

במאמר זה נבקש לסקור החלטה תקדימית של ועדת הערר לפיצויים והיטלי השבחה במחוז מרכז, בראשות עו"ד דביר סגלוביץ' שעסקה בתביעת פיצויים בגין ירידת ערך מכח סעיף 197 לחוק התכנון והבניה של חוכרות בקרקע חקלאית.

התביעה במקור הוגשה על ידי "יכין חברה חקלאית בע"מ" ושתי חברות נוספות מקבוצת יכין (העוררות), נגד הוועדה המקומית לתכנון ובנייה חוף השרון ונתיבי ישראל, בגין שינוי הייעוד של מקרקעיהן מייעוד 'חקלאי' לייעוד 'דרך' במסגרת תכנית תשתיות לאומיות 43 (תת"ל 43).

ההחלטה, שניתנה ברוב קולות, כנגד דעתה החולקת של השמאית הגב' נאוה סירקיס, שופכת אור על מורכבות היחסים שבין זכויות חכירה חקלאיות, דיני התכנון והבנייה, ומדיניות מקרקעי ישראל.

המחלוקת המרכזית אליה נדרשה ועדת הערר נגעה לתניית שינוי הייעוד הכלולה בהסכמי החכירה של רמ"י ובקובץ ההחלטות שלה, ולהשפעתה על הזכות של חוכר בקרקע חקלאית לתבוע פיצויים בגין ירידת ערך.

במסגרת ההחלטה סקרה ועדת הערר את ההיסטוריה של קבוצת יכין חק"ל, את המחלוקת בנוגע לחוזי חכירה קודמים שלה ואת מדיניות מועצת מקרקעי ישראל בנוגע לקרקעות חקלאיות. במסגרת זאת, הוסבר, כי מדיניות מועצת מקרקעי ישראל בנוגע לקרקעות חקלאיות נקבעה כבר בשנת 1965 בהחלטה מס' 1, שכותרתה "מדיניות הקרקע בישראל". סעיף 10 להחלטה זו קבע, כי בהסכמי חכירה של קרקע חקלאית, שינוי ייעודה של הקרקע יביא לסיום הסכם החכירה והשבת הקרקע למינהל מקרקעי ישראל תוך מתן פיצוי למחזיק על השקעותיו ועל הפקעת זכותו. כיום, הוסבר, הסדר זה מעוגן בפרק 8.1 ובפרט בסעיף 8.1.2 בקובץ החלטות מועצת מקרקעי ישראל וכן בפרק 8.18 המסדיר גם את האפשרות לפצות את החוכר בגין שווי יתרת תקופת החכירה שלא נוצלה, ככל שהייתה מהוונת (תניית שינוי הייעוד).

כן הוסבר, כי חוזי החכירה הישנים של העוררות הוארכו במסגרת החלטה 1046 של רמ"י, במסגרתה נקבע לא רק מועד סיום תקופת החכירה (31.12.2058) אלא גם כי תניית שינוי הייעוד תחול אף היא על חוזים אלו. החלטה זו אושרה מאוחר יותר על ידי בית המשפט העליון במסגרת ע"א 5566/18 עזבון המנוח סמי שמעון ז"ל נ' רשות מקרקעי 3 ישראל )נבו 3.12.2020 ).

החלטת הרוב

ועדת הערר, ברוב דעות של היו"ר, עו"ד דביר סגלוביץ' ונציגת מתכננת המחוז, הגב' רונית חג'ג' דחתה את הערר, וזאת בשל ההבחנה שערכה בין הנזק שנגרם לקרקע עצמה כתוצאה מפעולה התכנונית  של שינוי הייעוד, לבין נזק חוזי וכלכלי שנגרם לעוררות בשל תניית שינוי הייעוד בהסכמי החכירה.

בעניין זה הוסבר, כי זכות החכירה של העוררות היא זכות מוגבלת, הכפופה לתניית שינוי הייעוד שהוחלה על הסכמי החכירה של העוררות במסגרת החלטה 1046 ופסק הדין בעניין סמי שמעון.

לפיכך, נקבע כי הנזק שנגרם לעוררות הוא נזק חוזי-כלכלי הנובע מהחובה החוזית להשבת הקרקע כתוצאה מהפעלת תניית שינוי הייעוד, ולא נזק תכנוני הנובע משינוי הייעוד ומפגיעה בתכונות המקרקעין.

בנוסף נקבע, כי לא מתקיים קשר סיבתי משפטי בין התכנית לבין הנזק שנגרם. לפי דעת הרוב, תת"ל 43 לא הייתה הגורם הישיר לנזק, אלא רק אפשרה את הפעלת תניית שינוי הייעוד. כך, הוסבר, גם אם הייעוד היה משביח ומוביל לעליית ערך, הנזק (סיום הסכם החכירה) היה נגרם באותה מידה. קשר סיבתי לצרכי סעיף 197 דורש שהנזק ינבע מאופי השינוי התכנוני עצמו (הייעוד החדש), ולא מעצם קיומו של מנגנון חוזי חיצוני.

בהקשר זה ערכה עמדת הרוב הקבלה לפסק דין נוסף שניתן בעניינן של חברת יכין חק"ל (בר"מ 4308/22 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה אשקלון נ' יכין-חק"ל בע"מ (נבו, 1.2.2024)), שקבע כי החברה פטורה מהיטל השבחה בגין השבחת קרקעותיה החקלאיות עקב תניית שינוי הייעוד. לגישתה, היטל השבחה ופיצוי לפי סעיף 197 הם מנגנונים משלימים שנועדו להגשים צדק חלוקתי בתכנון, ומכאן, שכשם שהעוררות אינן נהנות משינוי ייעוד משביח, כך הן גם אינן נפגעות משינוי ייעוד פוגע, שכן תניית שינוי הייעוד שוללת את ההשפעה הכלכלית של השינוי התכנוני על זכות החכירה.

בסיכומו של דבר קבעה עמדת הרוב, כי למרות שהעוררות הן בעלות "זכות במקרקעין" כמשמעותה בסעיף 197, מהות הזכות הספציפית שלהן – חכירה הכפופה לתניית שינוי ייעוד – אינה מזכה אותן בפיצוי תכנוני.

הנזק שנגרם לעוררות, של אובדן ההכנסות מהשימוש החקלאי עקב סיום מוקדם של תקופת החכירה, הוא בר פיצוי במסגרת פרק 8.18 לקובץ החלטות מועצת מקרקעי ישראל. לפיכך, גם לאור עקרון פיזור הנזק, נכון יותר שהפיצוי לעוררות ישולם על ידי רמ"י, באופן שבו העלות תתפזר על כלל אזרחי המדינה, ולא על רשות מקומית בודדת.

עמדת המיעוט

חברת הועדה, השמאית נאוה סירקיס, היתה בדעה כי תחולתה של תניית שינוי הייעוד בחוזה החכירה של העוררות מוגבלת לשימושים הנושאים אופי מסחרי וכי במקרים בהם ייעוד הקרקע משתנה לצרכי ציבור המיועדים להפקעה, ובמיוחד לדרך, ההתנהלות בין רמ"י לבין חוכרת הקרקע החקלאית היא שונה.

לעמדתה, כאשר מדובר בשינוי ייעוד לדרך, הקרקע החקלאית אינה חוזרת לרמ"י אלא מופקעת גם ממנה, כך שאין מדובר בהליך השבה לרמ"י, כמשמעותו בפרק 8.1 לקובץ החלטות מועצת מקרקעי ישראל.

בנוסף, הסבירה השמאית סירקיס, כי לא ניתן לגזור גזירה שווה בין קביעת בית המשפט בעניין יכין חק"ל לעניין אי-חבות בהיטל השבחה לבין תביעת פיצויים לפי סעיף 197. תביעת פיצויים לפי סעיף 197 עניינה בגריעת זכויות קיימות השייכות לחוכר לפי תוכנית קיימת, ואילו היטל השבחה מתייחס להשבחה שבה החוכר טרם קנה את זכותו ליהנות ממנה.

לאור זאת, סברה השמאית סירקיס, שיש להכיר בזכות התביעה העקרונית של העוררות לפיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה.

עמדת המחברים

החלטת עמדת הרוב לדחות את תביעת הפיצויים בגין ירידת ערך על בסיס הבחנה בין נזק חוזי לנזק תכנוני, מהווה כרסום נוסף בזכות התביעה לפיצויים בגין ירידת ערך, וזאת במיוחד לאור פסקי דין קודמים שצמצמו את היקף הפיצוי בקרקע חקלאית, כדוגמת פסיקת בית המשפט העליון בעניין דלי דליה, שקבעה שיש לנטרל כל פוטנציאל תכנוני מהערכת השווי של הקרקע החקלאית.

החלטת ועדת הערר לוקחת את המגמה צעד נוסף קדימה, וקובעת כי עצם קיומה של תניית שינוי ייעוד בחוזה החכירה שוללת את הזכאות לפיצוי תכנוני על ידי הוועדה המקומית.

הנימוק המרכזי של ההחלטה הוא שהנזק לעוררות נובע מ"חובה חוזית להשבת הקרקע" לרמ"י, ולא מ"נזק תכנוני" שנגרם לקרקע עצמה כתוצאה משינוי ייעודה על ידי תת"ל 43. אולם, כפי שעולה מעמדת המיעוט, קיימת אפשרות שבשל העובדה שאין מדובר בהשבה של הקרקע לרמ"י, הרי שעל פי כלליה שלה, יוותר החוכר ללא פיצוי וסעד הולם.

יצוין כי גם עמדת הרוב היתה ערה לאפשרות זו, אך עדיין סברה שאין בכך כדי להצדיק הטלת חובת פיצוי על הוועדה המקומית (העובדה שמדובר בתכנית דרך שבה יש לועדה המקומית שיפוי בשיעור של 70% מנת"י לא נזכרה בהחלטה).

עמדתנו היא כי טרם מתן החלטה היה מקום לצרף את רמ"י כצד נדרש לבירור ולברר את עמדתה, שכן ברי הוא כי אם אכן הפיצוי יתקבל מרמ"י, אזי גם סביר כי החוכר היה מבכר לקבל את הפיצוי בדרך המלך ולא בדרך של ניהול הליכים משפטיים ארוכים ומתישים, כמו כן בהחלטה מציינת ועדת הערר כי בעל הזכות לתבוע פיצוי, לאור תניית שינוי הייעוד הינה רמ"י כבעלת הקרקע ולא החוכר, יש להניח כי רמ"י תטען כי תניית שינוי הייעוד מתייחסת לשינוי ייעוד מקרקע חקלאית לייעוד סחיר ולא למקרה של הפקעה, כלומר לשינוי ייעוד לצרכי ציבור.

במובן מסוים, ההחלטה הולכת בקו משפטי פורמליסטי לפיו הנזק הוא חוזי היות והחכירה מסתיימת בכל מקרה עם שינוי הייעוד, מבלי שניתן בה משקל לכך ששינוי הייעוד ל'דרך' הוא הגורם המעשי לאובדן זכויות החכירה/יכולת הניצול של החוכר, ובפרט שגם רמ"י עצמה אינה נהנית מהשינוי, וזאת בשונה  מתכנית משביחה, שבה רמ"י היא הנהנה היחיד ועל כן, אין הצדקה להטיל את היטל ההשבחה על החוכר, נזכיר כי במקום בו החוכר נהנה וגם הבעלים, המחוקק הטיל את התשלום על החוכר ושלח אותו לקבל החזר מהבעלים, כלומר שחכירה לדורות מעמידה את החוכר למול הועדה המקומית ישירות.

התוצאה עלולה להיות שבעל זכות חכירה, שנפגע באופן ישיר בגין אישורה של תוכנית תשתית לאומית רחבת היקף, לא יזכה לפיצוי מהגורם התכנוני שאחראי על הנזק. במקום זאת, הוא מופנה למסלול חוזי שעשוי לא להעניק לו פיצוי הולם, ובכך עלול להיפגע העיקרון שלצד פגיעה אמור להיות פיצוי ראוי וכן שעל פי חוק היסוד אין לפגוע בקניינו של אדם.

ייתכן שהחלטה זו ניתנה בנסיבות מסוימות, אולם עלולה היא לגרום להפקעה ללא גבול וללא חשיבה או התחשבות בפרט ובקניינו, שכן לא יהיה מחיר לפעולה, וחבל.