תקן שמאי 15.1 -איחוד וחלוקה – בקרוב

תקן 15, המוכר בשם "פרוט מזערי נדרש בטבלאות הקצאה ואיזון, הנערכות לתכנית איחוד וחלוקה" הוא תקן שמאי שנוגע לעריכת טבלאות הקצאה ואיזון במסגרת תכניות איחוד וחלוקה.

התקן, שהותקן לראשונה בשנת 2008, נועד לקבוע הנחיות מקצועיות להקצאת זכויות ולהערכת שווין במצב ה'נכנס' ובמצב ה'יוצא' בטבלאות הקצאה ואיזון, במטרה להבטיח שהן יערכו בצורה מקצועית וככל הניתן גם אחידה.

יש לציין כי על אף שמדובר בתקן שמאי, הרי שועדות התכנון ואף בתי המשפט הכירו בתקן זה פעמים רבות כמסמך מנחה שלשם חריגה ממנו יש צורך בנימוקים משמעותיים ועל פיו ככלל נערכות טבלאות האיזון לתכניות איחוד וחלוקה מדי יום.

מאז אושר התקן חלו שינויים רבים בשוק הנדל"ן כמו גם בחקיקה ובפסיקה שמחייבים בחינה מחודשת והתאמות כמו למשל בנושאים של הקצאה ציבורית מבונה, חלקות תלת ממדיות, חלקות מתרוכה שאינן בייעוד ציבורי הרשומות על שם הרשות המקומית, קרקעות בבעלות פרטית המיועדות להפקעה אך טרם נתפסה בהן החזקה, ועוד.

ועדת תקינה של מועצת שמאי המקרקעין שיושבת על המדוכה מזה זמן, הציגה לאחרונה, במסגרת כנס האקדמיה לשמאות, חלק מהשינויים המוצעים בתקן ואלו עתידים להיות מופצים בקרוב בקרב ציבור השמאים ובעלי עניין למתן הערות.

השינויים המוצעים שאמורים לצאת בתיקון לתקן ומספרו יהא 15.1,  כוללים עשרות סעיפים ונחלקים בין שינויים כלליים וצורניים, הנוגעים בעיקרם לגוף הטבלה והנספח הנלווה לה (הידוע כ'מסמך העקרונות'), לבין שינויים מהותיים יותר העוסקים למשל בעקרונות ההקצאה, בשטחים, בשאלות של הקצאה ורטיקלית, הפקעה ושחזור, בעקרונות לקביעת שווי, במקדמי התאמה ומושע, התייחסות לפינוי בינוי ועוד.

במסגרת מאמר זה נבקש לסקור חלק בלבד מהשינויים המוצעים ולהביע את עמדתנו ביחס אליהם.

הקצאה ציבורית מבונה – הידועה גם כהקצאה ורטיקלית, היא הפרשה לצרכי ציבור של שטח בנוי בתחום המגרש הפרטי המיועד לתכלית ציבורית. הקצאות מסוג זה הפכו נפוצות יותר ויותר בשנים האחרונות בשל המחסור ההולך וגובר בקרקעות וכפועל יוצא מכך התעוררו שאלות משפטיות ושמאיות הדורשות התייחסות.

כידוע לכל העוסקים בתחום, גני ילדים, משרדי עירייה ועוד, מסומנים כבר במסגרת התכנית לא במגרש נפרד, אלא כקומה/קומות, בתוך המבנים הקיימים, כאשר גם אם התכנית לא מציינת זאת מפורשות, ברור כי חלקים אלו יבנו על ידי הבעלים/יזמים, וימסרו ויירשמו על שם הרשות, לרוב נחתמים גם הסכמים מול הרשות ובהם כל הפרטים הנדרשים לשם יישום מטלה ציבורית זו.

בכל הקשור להקצאות ציבוריות מבונות הנעשות במסגרת תכנית איחוד וחלוקה, התגבשה בחלק ממוסדות התכנון פרקטיקה שלפיה, ניתנים מקדמי הפחתה לשווי הזכויות הסחירות בשל ההשפעה של השימושים הציבוריים עליהם (לדוגמא מגורים מעל גן ילדים/מרפאה ציבורית לנגמלים ועוד). בנוסף, יש שמאים המקזזים משווי הזכויות הסחירות גם את עלות הבניה של השטח הציבורי, באופן מלא או בגובה מחצית מהעלות בלבד, מתוך הנחה כי בשלב חישוב היטל ההשבחה תקוזז מחצית נוספת מהעלות (על הקיזוז הנעשה בשלב שומת ההשבחה ראו מאמרנו מחודש יולי 2024).

כפי שכבר הבענו את עמדתנו בעבר, יש להבחין בין ההשפעה שיש לעצם עירוב השימושים (פרטי וציבורי) במגרש על שווי הזכויות המוקצות לבעל הקרקע, לבין עלות הבניה שבה יידרש בעל הקרקע לשאת בעת הקמת המבנה.

כל קיזוז של עלות בניה במסגרת טבלאות ההקצאה, בין אם הקיזוז הוא מלא ובין הוא חלקי בלבד, משמעותו הטלת הפיצוי המגיע לבעל הקרקע ישירות מהרשות המקומית על כלל בעלי הזכויות בתכנית, כאשר בניגוד לבעל הקרקע עצמו, יתר בעלי הזכויות לא יוכלו בעתיד להביא בחשבון עלות זו במסגרת שומת ההשבחה שתוצא להם, מנגד, ברור כי שני בניינים תאומים, האחד מהם נדרש למסור לרשות שטחים ציבוריים, והשני לא, לא יקבלו שווי זהה.

היות ומדובר בראש ובראשונה בסוגיה משפטית ראוי לטעמנו להסדירה גם בחוק ולא במסגרת תקינה שמאית (נזכיר כי קיימות תקנות לאיחוד וחלוקה), בפרט אם הרשות מבקשת להימנע מתשלום הפיצוי בדרך של קיזוז (בדומה להסדרה שנעשתה במסגרת פקודת העיריות). בצד זאת, במסגרת התקינה השמאית יש להבהיר כי את ההקצאה המבונה יש להציג בטבלת האיחוד והחלוקה כהפרשה ציבורית לכל דבר ועניין כך שהקומה הציבורית בתחום המגרש תוצג בנפרד בטבלאות 'מתחת לקו' (בדומה לאופן ההצגה של חלקה תלת ממדית), וכי על שמאי התכנית להביא בחשבון מקדם הפחתה בגין ההשפעה שיש לבינוי הציבורי בתחום המגרש הפרטי.

תרומת מחוברים – השאלה האם וכיצד להתייחס למגרשים מבונים במתחמי איחוד וחלוקה הייתה אחת השאלות המרכזיות שעמדו ואף היו במחלוקות רבות, במוקד הדיונים שקדמו להתקנת תקן 15. היו שגרסו כי מבנים שממילא מיועדים להריסה במסגרת תכנית איחוד וחלוקה אינם תורמים לשווי המצב היוצא ועל כן, אין כל הצדקה להעניק בגינם תוספת שווי במצב הנכנס. מנגד, היו שגרסו, כי מקום בו המבנה הקיים תורם לשווי השוק של הקרקע במצב הנכנס, לא ניתן להתעלם מהבנוי ויש להביאו בחשבון השווי היחסי.

דרך הביניים עליה הוסכם בסופו של דבר ובאה לידי ביטוי בתקן הקיים, הייתה להביא בחשבון את תרומת הבנוי אולם זאת בהתאם לשווי הפיזי של המבנים במועד האיחוד והחלוקה. את ההקצאה במצב החדש יקבלו בעלי הזכויות בהתאם לשווי החלקות הבלתי מבונות, כאשר לחלקות המבונות תינתן תוספת שווי בהתאם לתרומת המחוברים בערך מוחלט ולא יחסי, בפועל נבדק שווי המחוברים ולא תרומתם לחלקה.

במסגרת התיקון המוצע, שבה ועולה ההצעה שנפסלה בשעתו, להביא בחשבון את שווי המחוברים בהתאם לתרומתם הכלכלית האמיתית ולא בהתאם לעלותם הפיזית בלבד, כלומר תוך בחינה של שווי המגרש כולל הבנוי עליו והתמורה שהייתה מתקבלת עבורו.

לטעמנו יש קושי ממשי בעמדה המוצעת, ברמה הפרקטית, שכן היא עלולה להביא לעיוותים בהקצאות בין הבעלים ולמתן הקצאה עודפת לבעלים של קרקע מבונה שתכנית האיחוד והחלוקה ממילא מייעדת את המבנה שלו להריסה, כך שבמצב החדש ברי כי אין לבינוי הקיים כל תרומה לשווי העתידי.

הגם שניתן לטעון כי הפשרה שהתקבלה בשעתו אינה מקיימת בצורה מיטבית את דרישת החוק לשמירה על יחסיות ההקצאה, הרי שמדובר בפרקטיקה הנוהגת כבר שנים רבות ולעמדתנו אין מקום לסטות ממנה וזאת על מנת שתכניות יצאו לפועל ולא יגנזו או יתוכננו לא נכון משיקולי שווי.

ככלל, מגרשים הכוללים מבנים התורמים לשווי הקרקע ומבוקש להביא בחשבון את תרומתם הכלכלית, ראוי שמלכתחילה לא יכללו במתחם האיחוד והחלוקה, ולחלופין, יש לשאוף לכלול את כלל המגרשים המבונים במתחם איחוד וחלוקה נפרד, במסגרתו תובא בחשבון תרומתם הכלכלית של המבנים בקביעת השווי היחסי הנכנס.

כך, במקרים בהם מגרש מבונה נכלל במתחם איחוד וחלוקה ואינו מיועד להריסה במצב היוצא של התכנית, אין להביא בחשבון את תרומת הבנוי כלל, ונכון לראותו כמתקזז בשני מצבי התכנון.

בניה ללא היתר – כהמשך ישיר לסוגיית תרומת המחוברים, קובע התקן כי אין להביא בחשבון בקביעת שווי החלקות בניה או שימוש שלא כדין.

במסגרת התיקון המוצע נכתב, כי מדובר בהנחיה גורפת היוצרת חוסר צדק ועיוות במקרים בהם קיימים מבנים ותיקים שהוקמו לפני כניסתו לתוקף של חוק התכנון והבניה בשנת 1965.

במסגרת התיקון מוצע להבחין בין תרומת המבנים במצב הנכנס לבין תרומתם במצב היוצא.

באשר למצב הנכנס, מוצע להותיר את ההנחיה הקיימת ביחס למבנים שהוקמו לאחר שנת 1965 ולהותיר לשיקול דעת השמאי, בניה ותיקה יותר.

באשר למצב היוצא, מוצע לאמוד את המבנים בהתאם לשווי השוק שלהם, בטענה כי אי מתן שווי יביא להעשרה שלא כדין של מי שהמבנה הוקצה לו.

בכל הנוגע להערכת מבנים קיימים במצב הנכנס, יש לטעמנו להבחין בין בניה או שימוש שאין כל מחלוקת שאינם כדין ולא הוצא בגינם היתר בניה, לבין בניה או שימוש שתואמים את הוראות התכניות התקפות על הקרקע אך לא נמצא להן היתר בתיקי הועדה המקומית.

קשת המקרים בהם עשוי לא להימצא היתר בניה בתיקי הוועדה המקומית היא רחבה, ויכולה לנבוע מהעובדה שמדובר בבנייה ישנה, מהשנים של קום המדינה ואף קודם לכך, מאי סדר וחוסרים ידועים בתיקי הבניין בוועדה המקומית או משריפה שפרצה בארכיון שנים קודם לכן ומסיבות רבות נוספות.

לאור זאת, ועל אף הקביעה בפסיקה לפיה בהעדר היתר בניה לא קמה חזקה כי הבניין נבנה בהיתר, הרי שהפסיקה גם מצאה לנכון להכיר בבנייה ותיקה שלא נמצא להיתר על בסיס אינדיקציות אובייקטיביות אחרות (ר' למשל ערר (מרכז) 159/14 דפני מרים ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה גבעת שמואל (נבו, 6.8.14), ערר (ים) 1128-09-21 דר' ארמנד סמזדה נ' ועדה מקומית ירושלים )פורסם בנבו, 1.3.22(, ערר (מרכז) 1022-04-22 בנימין וסימונה מלקר נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה רמלה (נבו 30.10.22))

לפיכך, ראוי במקרה זה לשנות את התקן הקיים ולקבוע במסגרתו קריטריונים שינחו את השמאי בקביעה האם ניתן להכיר במבנה ככזה שנבנה בהיתר, הגם שההיתר עצמו לא נמצא בתיקי הועדה המקומית. לחלופין, ניתן לקבוע כי שמאי התכנית יונחה בעניין זה על ידי הוועדה המקומית בתחומה כלולים המקרקעין או על ידי מוסד התכנון המוסמך להפקיד את התכנית.

בהתייחס להערכת המבנים במצב היוצא – ככל שמדובר במבנה שמיועד להיוותר על כנו במצב החדש, הרי שגם אם הוא לא היה עם היתר, אין סיבה לא להתחשב בו.

יצוין כי חלק מהשיקולים במקרה זה הינם שיקולים משפטיים ולא שמאיים, על מנת שלא יצא חוטא נשכר, כמו כן על מנת שלא ישולם לבעלים על חטאו פיצוי על חשבון בעלים אחרים, מנגד, ובעיקר באשר להתחדשות עירונית, ברור שיש מקרים רבים מגוונים של בניה שהינה לכל הפחות במחלוקת, ועל כן יש להותיר שיקול דעת ולא לקבוע כללים קשיחים.

קביעת שווי יחסי על בסיס ערכי שווי או על בסיס ניקוד ללא ערכים מוחלטים – התקן הקיים אינו מאפשר לשמאי להעריך את הזכויות בשני מצבי התכנון לפי ניקוד אקוו' "אם לדעת השמאי יש בכך כדי לסייע בחלוקת הזכויות בתקופות שבהן קיימת אי יציבות מחירים". בפועל, נתקלנו בתכניות בהם הוערכו הזכויות בהתאם לניקוד אקוו' גם ללא קשר לנימוק הנ"ל.

התיקון המוצע מבקש להתייחס לעניין זה ולעודד את שמאי התכנית להעריך את הזכויות בהתאם לניקוד אקוו' מבלי לקשור זאת לשאלת יציבות המחירים, בטענה כי הדבר יפחית טענות רבות בהתנגדויות הסובבות סביב שאלת השווי.

לטעמנו, קביעת שווי לזכויות תורמת לשקיפות ההליך ומאפשרת לבעלי הזכויות כמו גם למוסד התכנון המוסמך להפקיד את התכנית לבצע בקרה מיטבית וראויה על עבודת השמאי. יש לזכור, כי ערכי השווי בשני מצבי התכנון הם אבן הראשה להקצאות הנעשות במסגרת התכנית, כך שאין זה סביר שהערך הבסיסי על פיו ניתנו ההקצאות לא יהיה גלוי לבעלי הקרקע.

הדברים אמורים בפרט שעה שהתכנית כוללת מגוון רחב של ייעודים בשני מצבי התכנון או כאשר ישנם מגרשים מבונים במצב נכנס. יחד עם זאת, ייתכן וניתן להחריג מצבים בהם כלל המקרקעין במצב הנכנס אינם מבונים ובייעוד זהה, כדוגמת קרקע חקלאית.

לדעתנו דווקא גילוי, אמנם עלול לגרום ליותר אמוציות, אבל הסתרה, עלולה לגרום לחששות להטיה, ויש לתת לשמאי הבעלים מידע מלא על מנת שיוכלו במסגרת ההתנגדויות לבחון את עבודת שמאי התכנית.

כיצד לנהוג עם החלק ברכוש המשותף – סוגיה זו עלתה לאור פסיקת בית המשפט העליון ברע"א  6898/16  עזבון המנוח שלמה אהרוני ז"ל נ' עופר מרכזים בע"מ (נבו, 28.12.17) במסגרתה הוחלט כי קביעת חלקו היחסי של כל בעל יחידה בבית המשותף תיעשה לפי מדד שווי היחידה, בהתחשב במאפייניה המרכזיים (ייעודה, מיקומה, שטחה וכו') ולא לפי מדד השטח בלבד, הנקבע בדרך כלל על פי שטחה של היחידה.

במסגרת התיקון מוצע לאמץ את הפסיקה בעניין מרכזים ולקבוע את שווי היחידות בבית המשותף בהתאם לשווי השוק בין קונה מרצון ומוכר מרצון כפי שנקבע בפסק הדין.

לטעמנו, מדובר בהצעה נכונה וראויה הנותנת את המשקל הראוי של שווי היחידה בבית המשותף, תוך התחשבות גם בשטחים המוצמדים אליה שהינם בעלי ערך כלכלי במכירה בין קונה מרצון ומוכר מרצון.

חלוקת זכויות הבניה ללא התחשבות במדד שווי היחידה תביא לעיוות של ממש ולפגיעה כלכלית בבעלים, בפרט במקרים בהם קיימות הצמדות של שטחי קרקע בהיקף משמעותי (כדוגמת חצר או מרפסת גג גדולים).

האם לאפשר לשמאי המקרקעין להיפגש עם בעלי הזכויות  – מדובר לכאורה בעניין פרוצדורלי שאינו קשור לאופן עריכת טבלאות ההקצאה, כאשר על פי הרשום בהצעה, מהווה נוהג מקובל בתל אביב.

לטעמנו, יש מקום לקבוע הליך מוסדר ושקוף שבו בעלי הזכויות יוכלו להציג בפני שמאי התכנית את בקשותיהם להקצאה עוד בטרם עריכת טבלת ההקצאות והפקדת התכנית, ובכלל זאת לאפשר להם פרק זמן סביר להתאגד ולהציג הסכמי שיתוף, לרבות כאלו שלא נרשמו בלשכת רישום המקרקעין. בהקשר זה יאמר, כי לטעמנו יש לאפשר לשמאי התכנית להתחשב במקרים מסוימים גם בהסכמי שיתוף שלא נרשמו בלשכת רישום המקרקעין, שכן אין באי הרישום כדי להפחית מתוקפו כלפי השותפים עצמם, ובמקרים מסוימים אף כלפי צדדים שלישיים (ע"א 48/16 ציון דהאן נ' יגאל שמחון).

בהינתן שהמטרה המרכזית העומדת בבסיסה של כל תכנית, ובפרט תכניות איחוד וחלוקה מרובות בעלים, היא יישומה המהיר והיעיל, קיימת הצדקה לתת לבעלי הקרקע הזדמנות נאותה להגיע להסכמות עוד בטרם תופקד התכנית ולהציגן בפני השמאי על מנת שיביא זאת בחשבון בקביעת ערכי השווי של הזכויות בשני מצבי התכנון (בהקשר של רכיב המושע, אליו נתייחס בהמשך) וההקצאות, נכון הדבר בעיקר בתכניות גדולות בהן יש כיום מגמה של התארגנויות קבוצתיות, מגמה זו הינה ברוכה מבחינת מניעת פירוקי שיתוף והוצאה לפועל של התכנית.

הליך מקדים זה, יתרום לא רק לישימות התכנית לאחר אישורה, אלא גם להפחתת התנגדויות וכפועל יוצא מכך לייעול וקיצור הליכי אישורה של התכנית.

מקדם מושע במצב נכנס ויוצא – תקן 15 הקיים אינו מתייחס לסוגייה. בפרקטיקה הנוהגת מקובל לרוב להביא בחשבון מקדמי הפחתה בגין מושע הן במצב נכנס (למעט בקרקע חקלאית) והן במצב יוצא, אם כי אין מדובר בנוהג אחיד וגורף וכבר ראינו תכניות בהם לא נקבעו מקדמי מושע במצב יוצא, הגם שמגרשי התמורה הוקצו למשרעת רחבה של בעלים הנעה בין מספר בודד לעשרות רבות.

בהצעה נערכה אבחנה בין מצב נכנס – שבו מוצע להמליץ על מקדמי שווי בהעדר מידע קונקרטי בדבר זהות הבעלים (משפחה/שותפים/שותפים מסוכסכים), לבין מצב יוצא – שבו מוצע להמליץ להתעלם ממרכיב המושע בטענה כי מדובר בלופ אינסופי שעדיף להתעלם ממנו למרות העיוות בשווי.

לטעמנו, לא ניתן להתעלם ממרכיב המושע שללא ספק משפיע על שווי השוק של הקרקע בשני מצבי התכנון, וחובה להביאו בחשבון, בעיקר נכון הדבר לגבי המצב היוצא בעת שמדובר בשינוי ייעוד מקרקע חקלאית לקרקע לבנייה.

ראשית, כאמור, את הקושי הנובע מחוסר המידע בדבר זהות הבעלים ניתן, כאמור, לפתור על ידי יצירת הליך מקדים שיאפשר לבעלי הזכויות להתייצב בפני שמאי התכנית ו/או להציג הסכמות ביניהם.

שנית, את גובה המקדם ניתן להותיר לשיקול דעתו של השמאי ורק להנחותו כי במקרים של ריבוי בעלים ושונות גבוהה בהקצאות, עליו לקבוע מדרג המבוסס על מספר בעלי הזכויות במצב היוצא, ולקבוע את מקדמי המושע בהתאם (כפי שנעשה למשל בתכנית הפרפרים בחדרה (302-0853804)).

שלישית, אין לאסור על שמאי התכנית להביא בחשבון מקדם מושע גם במקרים בהם קיים הסכם שיתוף, שכן הסכם השיתוף לכל היותר מפחית את סכנת פירוק השיתוף אך אינו מבטל אותו כליל.

בהעדר סיכוי להסכמה בין הבעלים, ובאם מדובר בכמות בעלים רבה שאין קשר והתארגנות בין הפרטים, ברי לכל כי הדרך לבניה עוברת באמצעות הליך פירוק שיתוף בבית המשפט, הליך בן מספר שנים לכל הפחות, בהן סביר כי לא יתקדם כל מהלך רישויי, והמשמעות עלולה להיות אקוטית.

כיצד להתייחס לקרקעות פרטיות המיועדות להפקעה – הוראות התקן הקיים קובעות כי לא יעשה שחזור של הפקעות או הפרשות לצרכי ציבור שנעשו בעבר וכן כי מגרשים שייעודם לצרכי ציבור לא ישתתפו בתחשיבי האיזון.

בחוות דעת שהוציאה המשנה ליועצת המשפטית לממשלה, עו"ד כרמית יוליס, בחודש יוני 2022, בחנה היא את השאלה כיצד יש להתייחס במסגרת טבלאות ההקצאה והאיזון בתכנית איחוד וחלוקה למקרקעין המיועדים להפקעה, שפורסמה לגביהם הודעה לפי סעיף 7 לפקודת הקרקעות אך טרם הועברה בהם החזקה לרשות המפקיעה וטרם נרשמה הבעלות על שמה בלשכת רישום המקרקעין.

השאלה נדונה, בין היתר, על רקע הוראות התקן הקיים שציינו לעיל, שלכאורה מייתרות את הדיון בשאלה מעיקרה. יחד עם זאת, הובהר בחוות הדעת, כי "כל עוד לא נתפסה החזקה מדובר בקרקע סחירה, במובן זה בעל הקרקע רשאי לערוך לגביה עסקאות מכר כאמור לעיל, ועל כן נכון שטבלת ההקצאה והאיזון תשקף את כלל הקרקעות בעלות השווי הסחיר בתכנית, וכן כי יש להחיל עליה את הוראות ההקצאה שבסעיף 122 לחוק התכנון והבניה".

מאז ניתנה חוות הדעת היא מיושמת בפועל על ידי שמאי התכנית ומוסדות התכנון. לפיכך, ראוי לטעמנו גם להטמיע אותה במסגרת התיקון המוצע, כמו גם חוות דעת נוספות ופסיקות שניתנו.

סיכומו של דבר – מאמר זה אינו מתיימר להקיף את כלל התיקונים המוצעים, הכוללים כאמור עשרות רבות של סעיפים, שראוי כי יבחנו בקפידה, יפורסמו להערות לציבור ויערך דיון מעמיק בעניינם.

ככלל, אנו בדעה כי תקינה שמאית אינה יכולה להוות 'חקיקה שיפוטית' ובוודאי לא להוות תחליף לסוגיות שראוי שיקבעו בחקיקה או סוגיות המצויות במחלוקת משפטית שטרם ניתנה בעניינם הכרעה מפי בית המשפט העליון.

• כותבי המאמר הינם חברי האקדמיה לשמאות.