מנהל – תשלום דמי היתר על זכויות בניה נוספות

דמי היתר בגין תוספת זכויות, מחויב המציאות או תלוי נסיבות???

מאת עוה"ד צבי שוב וקרן זוקין

 כידוע לאנשי ענף  הנדל"ן, הלכה ידועה העוברת כחוט השני בפסיקת בתי המשפט בשורה הינה כי המנהל אינו רשאי לגבות דמי היתר בגין תוספת זכויות, מקום בו אין המנהל מראה מקור חוקי המתיר חיוב שכזה. בהעדר מקור חוקי כאמור, על המנהל להראות כי על פי דיני החוזים ההתקשרות בין הצדדים אכן מאפשרת גביית דמי היתר, כך, מקום בו חוזה החכירה שבין הצדדים אינו מאפשר זאת או שנקבעו בחוזה החכירה הוראות אשר אין בהם כדי ליתן למנהל היכולת המפורשת לגבות את דמי ההיתר, הוא לא יוכל לעשות כן.

במאמרנו זה, בחרנו לעסוק בסוגייה זו, שעלתה לאחרונה שוב לדיון בבית המשפט המחוזי בתל אביב ע"י כב' הש' יאיר דלוגין בפרשת מ.ז. לוי תא (תא) 45180-03 מ.ז. לוי חברה לבניין בע"מ נ' מנהל מקרקעי ישראל, (פורסם בנבו), (להלן:"מ.ז. לוי") באותו עניין, רכשה התובעת זכויות חכירה במגרשים אשר היו מפוצלים לשניים ועליהם היו בנויים שתי יחידות דיור בבניה נמוכה. מטרת הרכישה הייתה לצורך הקמת בניין רב קומות לפי תכנית בנין העיר שחלה על החלקה בזמנו, ובתוך כך שילמה עבור הבניה הקיימת בשני המגרשים דמי היוון בשיעור 3.75% מערך הקרקע. לאחר מכן חתמה התובעת על חוזה חכירה חדש מול המנהל ביחס למגרש אחד, תוך כך שבוטלו חוזי החכירה המקוריים, שהיו בתוקף עד אז.

ביני לביני, המנהל אישר את בקשת התובעת לבנית בניין רב קומות אך התנה את אישור העסקה בתשלום תוספת דמי היתר בשיעור 51% מערך הקרקע. בתביעה שהגישה התובעת כנגד המנהל, טענה התובעת כי המנהל לא היה רשאי כלל לגבות ממנה דמי היתר בגין שינוי הניצול של הזכויות במגרש, מאחר ובחוזי החכירה המקוריים, נקבע כי במקרה של תוספת יחידות, יהא המנהל רשאי לגבות אך ורק דמי חכירה שנתיים בשיעור 4% מערך הנכסים המוחכרים לפי ההערכה החדשה. בית המשפט קיבל את עמדת התובעת וקבע בהסתמך על שורה של פסקי דין, כי לא די בהחלטות המנהל כדי להוות מקור לגביית דמי ההיתר ולשם כך נדרש שחוזה החכירה יכלול הוראות אלו. עוד נקבע כי ככל שבחוזה החכירה לא נכללות הוראות כאמור או אף חמור מכך נכללות בו הוראות הסותרות החלטות אלו, הרי שיש להחיל את פרשנות דיני החוזים – אומד דעת הצדדים, על מקרים אלו, ומן הכלל אל הפרט קבע בית המשפט בנסיבות העניין, כי יש ללכת בתוואי הוראות חוזי החכירה המקוריים וכי אין המנהל יכול לגבות תשלום דמי היתר בגין הזכויות הנוספות על סמך החלטותיו הוא, כאשר חוזה החכירה קובע מפורשות הוראות נוגדות.

בפסק דינו מ.ז לוי הסתמך בית המשפט בין היתר על פסק-דינו של בית המשפט העליון בפרשת הוד אביב (ע"א 6518/98 הוד אביב בע"מ נ' מנהל מקרקעי ישראל, וערעור שכנגד, שם עלתה בין השאר השאלה, האם המנהל רשאי מכח הסכם פיתוח שנחתם בין הצדדים לתבוע מהחברה תשלום דמי היתר בגין הקלות בנייה שניתנו לה על-ידי רשות התכנון, כשהחברה עשתה בזכויות אלה שימוש לשם הגדלת מרפסות מבלי שביצעה שינויים במידותיו ובצורתו החיצונית של הבניין.

באותו עניין פסק בית המשפט כי המקור המשפטי היחיד שיכול לקבוע חיוב בדמי היתר הוא הסכם הפיתוח וכי אף החלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 402, בה נקבע אופן חישוב דמי ההיתר וגבייתו (אשר נכנסה לתוקפה לאחר מועד כריתת ההסכם עם החברה ואינה חלה ממילא על העסקה דנא) לא תוכל להוות מקור לחיוב בתשלום דמי היתר, מאחר ובהחלטה נקבע הכלל לחיוב רק מקום בו לא נקבע אחרת בחוזה החכירה אשר נחתם בין הצדדים. כך, מאחר ובאותו עניין הסכם הפיתוח שותק לגבי הוספת זכויות הבניה הנוספות, קבע בית המשפט כי על המנהל כגוף ציבורי, האמון על הכלל, חלה החובה לנהוג בהגינות ובתום לב והוא אינו רשאי לעשות שימוש בכוחו השלטוני על מנת לגבות כספים מהאזרח, אלא אם הונחה התשתית המשפטית הברורה המסמיכה אותו לכך.

כמו כן על יסוד האמור ולנוכח העובדה שביהמ"ש ציין כי על פי הליך פרשנותו של חוזה שגוף ציבורי הוא צד לו, בו לפרט קיים כח מוגבל לשנות הוראות החוזה ותנאיו, הרי שהגיע לכלל מסקנה שמ"קל וחומר" יש להחיל את כלל הפרשנות לרעת המנסח ואם הרשות רצתה לגבות כספים נוספים בגין הוספת זכויות הבניה הרי שהייתה דואגת לציין זאת מפורשות בהסכם. ביהמ"ש אף העיר כי כל תוצאה אחרת תגרום לפגיעה ממשית בציפייה הסבירה של הפרט המתקשר עם המנהל בחוזה מנהל ולכן בסופו של דבר , קיבל בית המשפט את הערעור וביטל את חיוב תשלום דמי ההיתר.

עוד בסוגיה חשובה זו הננו רואים לנכון להפנות לעניין "בנייני ישקו" (ע"א 3979/01 בניני ישקו ומקרקעין בע"מ ואח' נ' ממ"י (נבו)) , שם פרסם המנהל בהצעת המכרז תנאי בדבר חיוב בתשלום נוסף בגין הגדלת שטח מבונה, אולם, תנאי זה נשמט מחוזה הפיתוח אשר נחתם בין הצדדים. בחוזה הפיתוח קבע המנהל ערך יסוד למגרש, כשהתמורה בגין חוזה הפיתוח שתשולם למנהל ניתנת לשינוי אך על ידי הגדלת ערך יסוד המגרש בשל שינוי בשטחו ובגבולותיו. המערערות החליטו לשנות את הרכב זכויות הבניה במגרשים וזאת, מבלי לשנות את סך כל השטח הכולל המותר לבניה, דהיינו: ערך היסוד של המגרשים לא השתנה. בית המשפט קבע באותן נסיבות כי מאחר והתנאי שהופיע בהצעת המכרז לא נכלל בהסכם שנחתם על ידי הצדדים, הוא אינו מחייבם וכפועל יוצא המנהל אינו רשאי לגבות בגין השינוי דמי היתר נוספים.

אף פסקי דין נוספים שדנו באותו נושא הגיעו למסקנה זהה לפיה, המנהל אינו זכאי לדרוש תשלום דמי היתר עבור ניצול זכויות בניה, שעה שבחוזה החכירה הוסכם בין הצדדים מפורשות על הסדר שונה . ר' עוד לעניין זה פרשת "הדר" (ע"א 6651/99 בנימין הדר ואח' נ' מנהל מקרקעי ישראל, פד"י כרך נו, חלק ראשון, תשס"ב/תשס"ג 2002) ובפרשת "אמכל" (ע"א 10424/05 אמכל בכור בע"מ נ' מנהל מקרקעי ישראל, (פורסם בנבו), שם הוסיף עוד ביהמ"ש על קביעתו כאמור, כי בנסיבות כאלו בהן קיים הסדר בין הצדדים, הבא לידי ביטוי מפורשות בהסכם החכירה, חל על המנהל עקרון תום הלב והוא אינו יכול לשנות באופן חד צדדי את ההסדר על מנת לגבות כספים מהאזרח.

אלא שלצד פסקי הדין המוזכרים לעיל, נדמה כי במקרי קיצון ובנסיבות מסויימות , המנהל כן יהא רשאי לגבות דמי היתר כך גם במקרים בהם ההסכמים בין הצדדים שותקים בנוגע לתוספת הבניה ואין בהם כדי לפגוע בזכות המנהל להתנות הסכמתו לבניה בתשלום דמי היתר, כשתוספת הבניה הנוספת הינה משמעותית ומשקפת טובת הנאה כלכלית, הרי שבמקרה כזה  עשוי המנהל לדרוש ולקבל לדמי היתר. ר' למשל עניין ישפרו (ע"א (ת"א) 2154/04 קרן קיימת לישראל- מנהל מקרקעי ישראל נ' ישפרו חברה ישראלית להשכרת מבנים, שם נקבע כי כוונת הצדדים המשתקפת מלשון החוזה, היא כי למנהל זכות לסייג או להתנות את הסכמתו לבניה, כאשר "סייג סביר", לדעת בית המשפט באותן נסיבות הינו תשלום דמי היתר. דרישה זו סבר בית המשפט מתיישבת עם ההיגיון המסחרי כי המקרקעין על מבניהם, שהוחכרו לחב' ישפרו לצורך עסקיה, לא יגדילו את היקפם ללא מתן תמורה לבעלי המקרקעין.

לקביעה דומה בעניין הגיע בית המשפט בפרשת מצלאוי (עא 5492/04 מצלאוי חברה לבניין בע"מ נ' מנהל מקרקעי ישראל מחוז תל אביב, (נבו) ) שם ציין בית המשפט כי במקרים בהם הסכם הפיתוח שותק לגבי הגדלת תוספת זכויות בניה, הרי שיש לבחון את אופן קביעת התמורה, על פי פרשנות אומד דעת הצדדים העולות ישירות מהסכם הפיתוח ומנסיבות החיצוניות להסכם, והכוללות את מטרות הצדדים, יעדים ואינטרסים. וכי התמורה נגזרת באופן ישיר מקיבולת זכויות הבניה המאושרת על מגרש ולכן הגדלת קיבולת הבניה באופן קיצוני באמצעות תכנית חדשה, (הגדלה אשר לא היתה יכולה לנבוע מהתכנית שהיתה בתוקף בעת החתימה על הסכם הפיתוח, ולכן הצדדים אף לא יכלו לצפות זכיה בהגדלה כזו), מחייבת פרשנות כזו המתירה למנהל לגבות דמי היתר נוספים בגין תוספת הזכויות וכך פסק בית המשפט והורה על תשלום דמי היתר כאמור.

כך, אף במקרים בהם הפרט פעל בניגוד להסכם הפיתוח ושינה את זכויות השימוש שניתנו לו את התוכניות ואת מספר היחידות והקומות, קבע בית המשפט כי רשאי המנהל שלא לאשר את התוכניות החדשות ואת השינוי ואף קמה למנהל במקרה זה הזכות לגבות דמי היתר, גם במקרים בהם לא קמה למנהל הזכות לגבותם בדין או בהסכם המקורי. ר' לעניין זה פרשת החברה הכלכלית לפיתוח קרית אתא (ע"א (חי') 34306-10-10 מדינת ישראל/מנהל מקרקעי ישראל נ' החברה הכלכלית לפיתוח קרית אתא, שם פסק בית המשפט כי אין הצדקה מוסרית או משפטית שהחברה תזכה לתוספת זכויות כל כך משמעותית ללא כל תמורה, מקום בו החברה עצמה לא הייתה יכולה לצפות, ציפייה סבירה, כי יאושרו לה כל הזכויות המבוקשות על ידה, מבלי שלקחה בחשבון כי עשוי להיות שינוי בתמורה.

בדומה לזאת, בפרשת סביוני יבנה (ע"א 10397/04 סביוני יבנה בע"מ נ' מנהל מקרקעי ישראל (נבו)) פסק בית המשפט כי מאחר ופרויקט הבניה אותו ביקשה החברה להקים אינו דומה משום בחינה לפרויקט אשר לצורך הקמתו שווקו המקרקעין מלכתחילה, באשר שונו יעודי המבנים אשר יבנו על הקרקע וכן שונה שיעור ניצול הקרקע לבניה, הרי שמדובר בשינוי מהותי של העסקה שהוסכמה בין הצדדים ובנסיבות אלו רשאי המנהל לדרוש תמורה שתשקף את השינוי שחל בעסקה.

עינינו הרואות, כי למעט מקרים חריגים בהם תוספת הזכויות הינה מהותית ויש בה כדי לשנות את מהות העסקה המקורית שנערכה בין הצדדים, הרי שהכלל הרווח כיום בפסיקה הינו כי המנהל אינו יכול לגבות דמי היתר נוספים בגין תוספת זכויות בלא שקיים מקור חוקי או חוזי המתיר חיוב שכזה, באשר אין המנהל רשאי לשנות החלטותיו באופן ארעי וחסר עיגון משפטי על מנת להתעשר על חשבון האזרח העומד מולו פעמים רבות חסר יכולת להשפיע ולשנות מצבו, תוך פגיעה בציפיות שלו לגבי זכויותיו, עם זאת בית המשפט לא קיבל תזה זאת עת סבר כי מדובר בהגדלת זכויות משמעותית יורת שמשנה מהותי את הזכויות שנרכשו.