תב"ע – עע"מ 9264/10 חברת נ.י.ל.י נדל"ן בע"מ נ' עיריית גבעת שמואל ואח'

עע"מ 9264/10 חברת נ.י.ל.י נדל"ן בע"מ נ' עיריית גבעת שמואל ואח'

ביהמ"ש העליון בפני כב' הש' מ.נאור; א.חיות וע.פוגלמן

 מאת עוה"ד צבי שוב ואביטל חי אדרי

עסקינן בשני ערעורים (האחד שהוגש ע"י חב' נילי והשני אשר הוגש על ידי עיריית גבעת שמואל) בעניין תכנית חדשה החלה על מתחם של 72 דונם בצפון מערב גבעת שמואל. התכנית הנ"ל מתגלגלת במוסדות התכנון למעלה מעשור. על פי התכנית שהייתה תקפה עובר להגשת התכנית החדשה ניתן היה לבנות במתחם 270 יח"ד. לעומת זאת, עפ"י התכנית החדשה, שחב' נילי הינה היוזמת שלה, ניתן יהא לבנות במתחם 710 יח"ד.

עיריית גבעת שמואל התנגדה נחרצות לתכנית החדשה, בין היתר בטענה כי אישור התכנית החדשה כמות שהיא תגדיל את צפיפות המגורים. אף על פי כן, התנגדותה נדחתה ע"י הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז מרכז ובהמשך נדחה גם הערר על ידי המועצה הארצית. עיריית גבעת שמואל לא אמרה נואש והגישה עתירה לביהמ"ש לעניינים מנהליים כנגד התכנית החדשה. ביהמ"ש לעניינים מנהליים קבע כי יש צורך בדיון מחודש בפני הוועדה המחוזית, בשל פגמים שונים. על פסק דינו של ביהמ"ש לעניינים מנהליים הוגש ערעור מטעמה של חברת נילי, הוועדה המחוזית והמועצה הארצית.

בפתח פסה"ד שניתן בימים אלו ציין בית המשפט העליון כי ככלל התנגדות המוגשת לוועדה המחוזית צריכה לכלול את כל הנימוקים שבענייני התכנון ובמידת הצורך גם חוות דעת. אין להעלות במסגרת עתירה מנהלית נימוק תכנוני שלא עלה בהתנגדות.

ביהמ"ש העליון קבע, בפסק דין ארוך ומנומק כי גם הוא סבור שעפ"י עובדות המקרה הנדון, אין מנוס מהחזרת התכנית החדשה לדיון בפני הוועדה המחוזית וזאת נוכח הפגמים שנפלו בה, כפי שכבר נקבע בפסק דינו של ביהמ"ש קמא, אולם חלק מההכרעות שנתנו ע"י ביהמ"ש המחוזי שונו על ידו.

במה דברים אמורים? התכנית החדשה כוללת 3 מתחמים, כאשר מתוכם מתחם D הוא בשטח של 10 דונם. עפ"י התכנית שקדמה לתכנית החדשה, נשוא הערעור, מתחם זה היה מיועד לשצ"פ (שטח ציבורי פתוח). במסגרת התכנית החדשה ייעודו של המתחם עתיד להשתנות לשב"צ (שטח למבני ציבור). מתחם זה אינו צמוד מבחינה פיזית ליתר השטחים נשוא התכנית החדשה אלא הוא נפרד מהם. מתחם זה גם אינו בבעלותה של חב' נילי, שהיא יוזמת התכנית. ולא היה כלול מלכתחילה בתכנית שהגישה חב' נילי. אלא שהמתחם נוסף במהלך הליכי התכנון שהתנהלו במחוזית.

לאור זאת, ביהמ"ש העליון חיזק את קביעתו של ביהמ"ש קמא באשר לעובדה כי אי פרסום דבר שינוי הייעוד במתחם זה, די בו כדי להוות פגם המחייב את החזרת העניין לוועדה המחוזית.

סעיף 92 לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965 מורה כי בהודעת פרסום על הפקדת תכנית להתנגדויות יכללו עיקרי התכנית המופקדת. לפיכך, פגם כגון דא בהודעת הפרסום לדעתו של ביהמ"ש מביא לפגיעה בכללי הצדק והוראות המשפט המנהלי, שכן לא מתקיים עקרון השקיפות.

ביהמ"ש העליון קבע כי חובת הפרסום וזכות ההתנגדות הם כמו שני "צידי מטבע" והם הוכרו ומוכרים בהלכה כיסודות חיוניים לקיומו של הליך תכנון תקין וחוקי.

כן נקבע בנוגע  לכך כי יש להניח כי דבר שינוי הייעוד מ-שצ"פ ל-שב"צ במתחם D רלבנטי, למצער, עבור כל מי שגר בסמוך למתחם. ואולם, מתנגדים פוטנציאליים אלה כלל לא יכלו לדעת על שינוי הייעוד המתוכנן וממילא לא ניתנה להם הזדמנות הוגנת להתנגד לכך.

עוד נקבע בהקשר לכך כי אין לראות בהתנגדות של הרשות המקומית, במקרה הנדון עיריית גבעת שמואל תחליף לזכות ההתנגדות שבידי האחרים, שכאמור לא הוגשה מחמת אי פרסום שינוי הייעוד של המתחם.

יתרה מזו, לדידו של ביהמ"ש ייתכן שמתנגד פוטנציאלי היה מעלה טעמי התנגדות נוספים שדווקא בהם היה כדי לשכנע את הוועדה המחוזית.

אי לכך ונוכח הפגם שנפל בהודעת הפרסום, קבע ביהמ"ש העליון כי יש להחזיר את הדיון לוועדה  המחוזית לשם פרסום מחדש להתנגדויות, והפעם שהפרסום יכלול את דבר שינוי הייעוד במתחם. בייחוד לאר העובדה כאמור לעיל, שהתכנית שהוגשה לכתחילה לא כללה האת מתחם D והוא צורף לתכנית בהוראת הוועדה המחוזית אשר ביקשה לשנות בו את הייעוד מ-שצ"פ לשב"צ. דבר צירוף המתחם הציבורי לתכנית בייזום פרטי כמו גם שינוי הייעוד במתחם מ-שצ"פ ל-שב"צ לא הופיעו בהודעת הפרסום של התכנית שהופקדה להתנגדויות, ומכאן מסקנתו של ביהמ"ש העליון בדבר הפגם שנפל בפרסום. יחד עם זאת קבע ביהמ"ש העליון כי אין לאפשר למי שכבר הגיש התנגדות להגישה מחדש.

על אף הקביעה להחזיר את ההליך לוועדה המחוזית בשל הפגם דנן, המשיך ביהמ"ש העליון ובחן את הפגמים הנוספים. פגם נוסף שמצא ביהמ"ש הוא שהמתחם האמור (שהינו ציבורי) צורף לתכנית של חברת נילי, כך שלמעשה נערך ייזום פרטי בקרקע ציבורית. ביהמ"ש העליון קבע כי אף אם השינוי דנן הוא נכון וראוי לטובת האינטרס הציבורי, יש להמשיך ולבחון את פרשנותו של סעיף 61א(ב) לחוק התכנון והבנייה הקובע כי "משרד ממשלתי, ועדה מקומית או רשות מקומית, כל אחת בתחום מרחבה, וכן בעל קרקע או מי שיש לו עניין בקרקע, רשאים להכין תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת ולהגישה לוועדה המקומית".

בעניין דנן, אין מחלוקת כי חברת נילי אינה "בעל  קרקע" במתחם להבדיל משאר השטח. השאלה הינה האם לגבי המתחם, חברת נילי היא "מי שיש לו עניין בקרקע". שאלת פרשנות הביטוי הנ"ל טרם הוכרעה בפסיקותיו של ביהמ"ש העליון. דא עקא גם בעניינו קבע בית המשפט כי אין צורך להכריע בשאלה. שכן נקודת המוצא הינה שחברת נילי אינה "מי שיש לו עניין בקרקע", ולכן על אף שזו היתה יוזמה של הוועדה המחוזית ולא של חברת נילי, מוסכם כי לא ניתן היה לצרף את המתחם לתכנית שחברת נילי בלבד היא מגישתה. יחד עם זאת, ביהמ"ש הותיר להחלטת הוועדה המחוזית מהי הדרך לנקוט לפעול (הוצאת המתחם מהתכנית ובכך להכשיר את התכנית כולה או לחילופין פרסום מחדש ייזום ציבורי וכיוצ"ב).

פגם נוסף אליו התייחס ביהמ"ש קמא הינו בכך שלא נתבקשה עמדת הוועדה המקומית לאחר הוספת המתחם לתכנית. ביהמ"ש קמא קבע, כי מאחר וצירוף המתחם מהווה שינוי מהותי ומשמעותי של התכנית המקורית, הרי שקמה חובה לקבל מחדש את המלצות הוועדה המקומית בהתאם לסעיף 62 לחוק התכנון והבנייה. ביהמ"ש העליון, על אף שקבע כאמור להשיב את הדיון לפתחה של הוועדה המחוזית, ציין בפסק דינו כי בשל הפגם הנ"ל לא היה רואה לנכון לבטל את התכנית ולהשיב הדיון לוועדה המחוזית, וזאת מאחר שגם ללא החזרת התכנית אל הוועדה המקומית לאחר צירוף המתחם, עמדת הוועדה המקומית בעניין נבחנה ונשמעה לגופה.

עוד קבע ביהמ"ש העליון בפסק דינו כי כשיוחזר התיק לוועדה המחוזית, הוועדה אינה חייבת לערוך, כתנאי לאישור התכנית, חוות דעת ובדיקות מדוקדקות באשר לאפשרויות המימון של התכנית על ידי העירייה בליווי חוות דעת ובאשר ליכולת/העדר היכולת הנוכחית של העירייה ליישום כלכלי של התכנית.

לדבריו, אמנם גופי התכנון שוקלים שיקולים של כדאיות כלכלית מתוך אחריות ציבורית, לאומית וחברתית, אולם אין להסיק מכך כי גופי התכנון חייבים כתנאי לאישור תכנית לדקדק ולוודא כבר בשלב זה כי יש בידי הרשות המקומית מלוא התקציב הדרוש למימון התשתיות שבתכנית, בעיקר נוכח העובדה שבמקרה הנדון מדובר בתכנית של פי תקנונה ביצועה נקבע לעוד חמש עשרה שנה.

העדר תקציב פנוי עתה, אינו שולל בהכרח קיומם של מקורות בעתיד, ועל כן אין למנוע את אישור התכנית בשל כך.

עוד קבע ביהמ"ש העליון כי מימון תשתיות אינו נשען בהכרח על כספים שיתקבלו דווקא בעקבות התכנית. לו יתאפשר לוועדה המקומית למנוע אישור וקידום תכניות בשל הסיבה הנ"ל, הרי שיתאפשר לרשויות המקומיות להטיל וטו על תכניות שהן אינן חפצות ביקרן, זאת מבלי שחוק התכנון והבנייה העניק להן זכות שכזו. לפיכך בנקודה זאת נתקבל הערעור.

נראה כי מדובר בפסק דין בעל השלכות רוחב על תכניות בניין עיר ודרך קבלת ההחלטות בעניינן, לצערנו נראה כי במקרה זה עוד צפויים הליכים ושנים נוספות לחלוף עד שיבנו שטחים בתכנית זו, בשעה שהארץ משוועת ליחידות דיור.