ארכת מועד של שר הפנים – האומנם?

ארכת מועד של שר הפנים – האומנם?

מאת עוה"ד צבי שוב ויפעת בן אריה


כידוע, סעיף 197 לחוק התכנון והבניה תשכ"ה- 1965 (להלן:"החוק") קובע כי הנפגע על ידי תכנית בניין עיר זכאי ככלל בפיצוי בגין הפגיעה.  ההלכה קבעה כי קיימים שני סוגים עיקריים של פגיעות, פגיעה ישירה – בה ככלל נפגעו תכונות ישירות של המקרקעין הנפגעים, כדוגמת גריעת זכויות שהוקנו בתכנית  בניין עיר קודמת או שינויי ייעוד של זכויות מגורים לייעוד ציבורי זה או אחר, או פגיעה עקיפה שהינה – פגיעה של המקרקעין על ידי שינוי ייעוד במקרקעין אחרים סמוכים שהינם מחוץ למקרקעין הנפגעים, כגון אישור תכנית היוצרת אפשרות להקמת מפגע או מגדל בצמוד לנכס המיועד לבנייה וכדומה.

חוק ההתיישנות התשי"ח 1958 שככלל קבע תקופת התיישנות של 7 שנים לתביעה כספית, לא הוחל על סוג תביעות זה, אלא, נקבעה בעבר תקופה קצרה ומינימלית של שנה אחת מהמועד הקובע לאפשרות הגשת תביעות, כאשר בתיקון 43 לחוק (שנת 1995) הוארכה התקופה לכדי 3 שנים*. עם זאת יחד עם התקופות הקצובות ולצידן, ניתנה לשר הפנים הסמכות לאשר למאחרים הארכת המועדים האמורה אשר בתחילה הייתה מ"טעמים סבירים" ולאחרונה הצטמצמה לכדי "טעמים מיוחדים שירשמו". יש לציין כי לא הותקנו תקנות לסעיף חוק זה שידונו בקריטריונים הנדרשים לקביעת שיקול הדעת שעל השר להפעיל ודרכי הפעולה  למתן ארכה כאמור, לא נקצב מועד למתן החלטת השר ולא דרך תקיפת החלטתו ועוד.

על כן הנוהל הינו כי המאחר להגיש תביעת פיצויים פונה לשר הפנים בבקשה מנומקת, ותקיפת החלטת השר הינה באמצעות פנייה לבג"ץ, יש לציין כי ככלל מרבית הפניות לשר עוברות את "צינור" חוות הדעת של היועצים המשפטיים למשרד, נראה כי מרבית הפניות נדחות בפועל לאחר תקופות "מכובדות" של המתנה ותוך מתן נימוקים קצרים, כמו כן ומטבע הדברים, אף בית המשפט העליון בשבתו כבג"ץ ממעט להתערב בהחלטות השר.

בשנת 2001 הוצא על ידי מנכ"ל משרד הפנים חוזר מנכ"ל מס' 2001/ 1 "שיקולים בהארכת מועדים על פי סעיף 197 (ב) לחוק התכנון והבניה התשכ"ה- 1965", חוזר המנכ"ל הינו מסמך קצר בן שני עמודים בלבד ובו מפורטים עיקרי ההנחיות לבחינת שיקולי השר, דהיינו אימתי תוענק על ידי השר ארכת מועד לאפשרות הגשת תביעות פיצויים מעבר למועדים הקצובים האמורים לעיל.

החוזר מציין בבסיסו כי ככלל ברירת המחדל הינה כי ארכת המועד תינתן רק במקרים חריגים, אין מדובר על פי החוזר ברשימה סגורה אלא במבחנים ששילוב ביניהם והתאמתם למקרה הנדון תוביל להחלטה באותו מקרה שלגביו פנו, כמו כן, החוזר מבדיל בין שתי תקופות, זו שקדמה למועד בו נודע לנפגע על דבר הפגיעה וזו שלאחריה, כאשר עיכוב בתקופה השנייה הינו החמור יותר שכן נראה הדבר כזלזול מודע למועדים, שהינו שיקול לדחייה של הבקשות.

במסגרת החוזר נקבעו כחלק מהשיקולים לבחינה, נסיבות אישיות הכוללות מצבים בהם נמנע מהנפגע לידע על הפגיעה, כגון עקב גיל, חוסר כשרות, מחלה ועוד, כמו כן נקבעו נסיבות אחרות בהן יש להתחשב כגון סכסוך משפטי, פגם בפרסום התכנית, קבלת מידע לא נכון מהרשויות, קיום מו"מ אמיתי באשר לפיצויים מול הרשות ועוד.

עם זאת החוזר אף קובע כי ככלל לא יינתנו ארכות מועד לגורמים עסקיים ולמי שענייניו מטופלים על ידי אנשי מקצוע.

לאחרונה כאמור הגיעו לעיונינו שורה של החלטות שר הפנים מהם ניתן להבחין בגישה מצמצמת מאד במתן ארכות המועד, הנימוקים בהחלטות הינם שונים אבל ניתן אכן משקל לעובדת ייצוג על ידי בעלי מקצוע, אם היה מדובר בחברות/גופים עסקיים, שיהוי ועוד, תוך שניתן משקל רב לצורך בהגנה על הקופה הציבורית ובוודאות הרשות בדבר סכומי הפיצוי שיידרשו לשלם לתקופה מוגבלת לאחר אישורן של התכניות.

קיימות אף החלטות שלצערנו גובלות באבסורד, לדוגמא מחד נדחות בקשות לארכות מועד מהסיבה שהמבקש יוצג על ידי עו"ד או בעל מקצוע בתקופה הרלוונטית, ומאידך נדחות בקשות אחרות מהסיבה כי היה על המבקש, שלא היה מיוצג ושהה בחו"ל למנות עו"ד שיטפל בענייניו ומשלא עשה כן, אינו זכאי לארכה, מדובר אם כן במעין "מלכוד 22" שמוביל למסקנה כי לעולם לא תתקבל ארכת מועד לתושב חוץ לדוגמא.

כן יש לציין כי קיים טעם לפגם בכך שהחלטה של השר הדוחה בקשה מחמת שיהוי, ניתנת 3 שנים לאחר שהוגשה הבקשה, וזאת מטעמים ברורים.

לדעת הח"מ מן הדין להתקין תקנות ברורות ומחייבות בדבר חקיקה המתייחס לנושא ארכת המועד, תוך קביעת השיקולים שיש לשקול וכן קביעת המסגרת להגשת הבקשה, או לחליפין ליצור שינוי בקריטריונים ובהנחיות ולהקל על מבקשי הארכות, במסגרת התיקונים הנ"ל ניתן לדוגמא לאבחן בין סוגי הפגיעות וסוגי התביעות, שכן, אין דינן של תביעות בגין פגיעות ישירות כדינן של הפגיעות העקיפות, כך בחלק מהמקרים בפגיעה ישירה מדובר בשלב ראשוני לפני הפקעה, כגון מקרה בו התכנית משנה ייעוד של שטח מגורים לייעוד לשטח ציבורי, מקרה זה הינו חלק מההפקעה ממש ושלב זה הינו שלב הפגיעה הראשית, ברי הוא כי אין דין פגיעה זו כדין פגיעה עקיפה של הצללה ופגיעת רעש בנכס גובל.

אנו סבורים כי כל עוד קיימת לאקונה בחקיקה לפיה לא קיימת עדיין חובה חוקית למתן הודעה אישית לנפגע ולבעל זכויות על דבר מתן תוקף לתכנית פוגעת החלה לגבי נכסיו או גובלת בהם, הרי שהגישה במסגרת שיקול הדעת למתן ארכת מועד חייבת להיות ליברלית ככל הניתן וודאי שאין ראוי לצמצמה במקרים בהם מוכח כי הבעלים לא ידע על דבר הפגיעה ואישור התכנית בדומה לעקרונות ההתיישנות הקבועים בחוק ובפסיקה, לדעתנו אף מן הדין היה להחיל חובת מתן הודעה אישית, אשר למחוקק המנדטורי היה ברור שיש לבצעה לפני עשרות רבות בשנים והחיל חובה זאת בחקיקת ההפקעות.

על כן יש צורך לבצע שידוד בחקיקה ולקבוע חובת הודעה אישית, בוודאי במקרים של פגיעה ישירה, כמו כן לאור פסיקת בית המשפט העליון בעניין בע"א 5964/03 עיזבון המנוח אדוארד ארידור ז"ל נ. עירית פתח- תקוה, (פורסם במאגר נבו), בה נקבע כי חוק ההתיישנות חל במקרה של הפקעת מקרקעין, הרי שמאחר ובפגיעה ישירה עסקינן כחלק מההפקעה יש לקבוע תקופה דומה של התיישנות לאחר 7 שנים אף בהתייחס לפגיעות ישירות על פי סע' 197 לחוק שכן אין כל סיבה ליצור הבדל בין השתיים, ויחד עם החלת חובת ההודעה האישית, שתהווה תנאי לתחילת מניית תקופת ההתיישנות, יינתן לבעלי הקרקע הגנה על קניינם.

נזכיר אף כי על פי חוק ההתיישנות הרי שהתנאי לתחילת מניית תקופת ההתיישנות הינה ידיעת התובע את כלל העובדות הנדרשות לתביעה, ברי הוא בהתאמה כי ללא ידיעה על הפגיעה לא צריכה תקופת ההתיישנות להחל כלל.

ולבסוף, בשולי הדברים נציין כי ניתן להבין את עמדת הרשויות שעליהן לכלכל צעדיהן בעת תכנון הסביבה ולידע צפי תביעות, אולם ברי הוא כי לאחר שאושרה כבר התכנית הרי שהינה מעשה עשוי, הפיתרון הינו עריכת בדיקות מקדמיות לפני אישור תכנית באשר לצפי תביעות ולא מניעת מידע וצמצום זכות הגישה לערכאות על ידי קביעת תקופת התיישנות קצרה ומתן הסמכות לארכה לשר הפנים,  שהינו אף הממונה על תקציב הרשויות, עובדה היוצרת ניגוד עניינים מובנה.

* על פי הרפורמה המוצעת בחוק התכנון והבניה אשר עברה בקריאה ראשונה בכנסת – אולם טרם אושרה נקבע בין היתר כי ארכת מועד להגשת תביעת פיצויים בגין ירידת ערך תהא 3.5 שנים.