תיקונה של שומה
מאת עו"ד צבי שוב ועו"ד אייל אוליקר
אישורו של תיקון מס' 84 לחוק התכנון והבניה שנכנס לתוקפו בשנת 2009, היווה שינוי משמעותי של הדין ביחס להליך הוצאת שומות היטל השבחה.
נזכיר, כי החוק במתכונתו הקודמת לתיקון, קבע כי נישום שקיבל שומת היטל השבחה מוועדה מקומית רשאי היה להיפגש עם שמאי הוועדה המקומית במטרה להגיע לשומה מוסכמת, למנות שמאי מכריע מוסכם שיכריע בין עמדות הצדדים או להגיש הליך משפטי על שומת הוועדה המקומית.
במסגרת תיקון זה נקבעו שני מסלולים: המסלול הראשון, ככל שהנישום חולק על עצם השומה, היה זה רשאי להגיש ערר לוועדת הערר, במסגרתו נדונו גם טענות לעניין גובה השומה. לחילופין, המסלול השני, הוסדר בדין ההליך של שמאי מכריע כערכאה מעין שיפוטית, שבפניה ועדה מקומית ונישום יכולים לידון בטענות שמאיות, ככל שהנישום אינו חולק על עצם החיוב כשלעצמו.
הליך זה נועד, בין היתר, להגדיל את האמון והשקיפות של הליך השומה המכרעת, והפיכתו לבלתי תלוי, כפי שניתן ללמוד מדברי ההסבר להצעת החוק של תיקון 84:
"החוק במתכונתו הנוכחית, אינו מסדיר את דרכי מינויו של שמאי מכריע, את סדרי הדין בדיון לפניו ואת שכרו. השמאי המכריע הדן בטענות הצדדים הוא אחד מבין שמאי מקרקעין רבים העוסקים בתחום, אשר שני הצדדים הסכימו למינויו לצורך בירור המחלוקת ביניהם. בד בבד עם תפקידו כשמאי מכריע, ממשיך השמאי גם בפעילות השגרתית של משרדו, דבר אשר עשוי להוביל לניגוד עניינים, גם אם הצדדים להליך מסכימים ומודעים לכך.
על פי המתכונת הקיימת בחוק כיום ומאחר שתיקון מס' 74 לחוק בעניין זה טרם נכנס לתוקף, בידי הוועדה המקומית ובעל הקרקע נתונה האפשרות להסכים על שומת ההשבחה. מנגנון זה פותח פתח לעריכת הסכמים בלתי ראויים ולהפעלת לחצים כבדים הן על הוועדה המקומית והן על בעל הקרקע. לעתים קרובות הסכמים אלה אינם משקפים את ההשבחה החלה במקרקעין וכוללים הטבות או החמרות כאלה ואחרות אשר אינן ממין העניין."
במאמרנו זה נעסוק בנושא שאומנם לא היה בליבת התיקון, אך הושפע ממנו גם כן – סמכותה של ועדה מקומית לתקן שומה שהוצאה מטעמה. נושא זה הוסדר הן לפני והן אחרי התיקון, בסעיף 14(ו) בתוספת השלישית.
סמכות הוועדה המקומית לתקן שומה בטרם תיקון 84, הייתה רחבה מאוד, כפי שניתן ללמוד מנוסח הסעיף דאז:
"הועדה המקומית, על פי חוות דעת שמאי מקרקעין, רשאית לתקן את השומה אם היא סבורה, מטעמים שיירשמו, שהשומה הקודמת בטעות יסודה; החליטה ועדה מקומית על תיקון שומה, יחולו הוראות סעיפים קטנים (א) עד (י), בשינויים המחויבים; תיקון שומה לא יחול לגבי מקרקעין שבעדם שולם היטל".
עם זאת, לאחר תיקון 84 נוסח הסעיף שונה כדלקמן:
"הוועדה המקומית רשאית לשנות את השומה רק מנימוקים שעניינם טעות בפרטי המקרקעין, הנתונים הפיזיים של המקרקעין, התכניות החלות על המקרקעין או הזכויות שיש לחייב במקרקעין".
כפי שניתן ללמוד מדברי ההסבר לתיקון 84, המחוקק ביקש במסגרת התיקון להגדיל השקיפות והוודאות בהליך על מנת לוודא כי שומות לא יקבעו במסגרת הליכי פשרה שאינם גלויים. על כן, במסגרת התיקון שונה סעיף 14(ו), באופן שיסגור את "הפרצה" שתאפשר משא ומתן ותיקון שומה לאחר שזו הוצאה במקום ניהול הליכים כפי שקבע התיקון.
עם זאת, הסעיף, כמו כל סעיף, נתון לפרשנויות.
בית המשפט העליון בע"א 8453/09 חיים קרן נ' בנק דיסקונט לישראל בע"מ, עמד על נוסחו העדכני של סעיף 14(ו) וקבע כי נכון להיום, יש לצמצם את עילות התיקון לעילות טכניות מרשימה סגורה בלבד, שאינן קשורות לעבודתו המקצועית של השמאי, במטרה למנוע בין השאר מעקף של ההליך.
החלטות דומות ניתנו גם על ידי ועדות הערר, בין השאר בערר 85132/16 אברהם יהושע גרסטנפלד ובערר 8003/18 זיאד הווארי.
מטבע הדברים, ועדות מקומיות מנסות מאז אישור התיקון לפרש את סעיף 14(ו) באופן רחב ככל הניתן, על מנת לתקן את שומות היטל ההשבחה בדיעבד, במקרים בהם הן סוברות, כי נפלו טעויות בשומה, וכי אלו שומות בחסר.
אחת הסוגיות של פרשנות סעיף 14(ו) הינה מה היא "טעות" ועד כמה רחבה היא, כפי שנידונה ב-עמ"נ 9061-07-19 פסו רומי, שם נדון ערעור על החלטת ועדת ערר, שקבעה שאין לאפשר לוועדה מקומית לתקן שומתה. בנסיבות אותו ההליך, הועדה המקומית הוציאה שומה חדשה, כחודש לאחר השומה הקודמת, וזאת מהטעם שלעמדתה הערכים השמאים בהם עשתה שימוש לא התייחסו להקטנת תקן החנייה שנעשה בתוכנית משביחה.
טענתה המרכזית של הוועדה המקומית בהליך הייתה, שהטעות של הוועדה המקומית הינה בטעות ב"זכויות שיש לחייב במקרקעין" כלשון סעיף 14(ו). דהיינו, לעמדת הוועדה המקומית משמעות קטע זה בסעיף 14 אינו טעות בזכויות הקנייניות של הנישום בטרם אישור התוכנית, אלא טעות ביחס להיקף זכויות הבנייה שנתנה התוכנית המשביחה, או למצער בשווי הזכויות הללו.
אלא מאי? עמדה פרשנית זו, משמעותה שכל טעות בקריאת הזכויות בתוכנית תאפשר לתקן שומה עלולה להביא לכך ש"תפתח" הפרצה, ויתאפשר באופן גורף לתקן שומות חלוטות ומשולמות, מהטעם שאלו הוערכו בחסר, באופן שלא תהיה סופיות דיון והגנה לנישומים.
בעניין פסו רומי, בית המשפט הרחיב יריעה זו וקבע, שבהתאם להלכה שנקבעה בעניין בנק דיסקונט גם אם נפלה טעות בשומת החיוב הראשון, הרי שמדובר בטעות בחישוב, הנובעת מהערכת חסר שמאית וזו אינה מסוג הטעויות שסעיף 14(ו) מסמיך את הוועדה המקומית לתקנה.
ולגופה של השאלה העקרונית, מה הן אותן "זכויות שיש לחייב במקרקעין", כלשון הסעיף, קבע בית המשפט: "אין לקבל את טענת המערערת לפיה הביטוי, "זכויות שיש לחייב במקרקעין" אינו מתייחס לזכויות הקנייניות, אלא לזכויות הבנייה שבגינן הוטל היטל ההשבחה… אכן סבורה אני כפי שקבעה גם ועדת הערר, שכוונת המחוקק בהגבילו את אפשרויות התיקון של שומה, הייתה להתיר רק תיקונים "טכניים", כלשון הדוגמא שהובאה על ידי ועדת הערר… רוח התיקון היא אפשרות לתקן תיקונים טכניים ופורמליים, על גבול "תיקון טעות סופר". פרשנותה המרחיבה של המערערת לסעיף 14(ו) מרוקנת מתוכן את תיקון 84, וסבורה אני כי אין לקבלה, כלל ועיקר".
אנו סבורים כי, מדובר בהחלטה חשובה של בית המשפט, המונחית ברוח תיקון 84, במסגרתו ביקש המחוקק למנוע מוועדה המקומית לתקן שומתה בנושאים הקשורים לעבודת השמאי מטעמה, ולהותיר על כנה רק את אפשרות לתקן תיקונים טכניים ופורמליים בלבד.
בנוסף, "פריצתו" של מנגנון תיקון השומה באמצעות פרשנות מרחיבה של סעיף 14(ו), עלולה לגרום לשתי בעיות מרכזיות:
ראשית, הדבר יאפשר לרשויות מקומיות ונישומים להסכים על פשרות (ובתוך כך יעקפו את המטרה שעמדה בבסיס התיקון), ("קל וחומר" שנים לאחר תשלום השומה), וזאת תחת ההנחה שהשמאי מטעם הוועדה המקומית "טעה" בהבנת היקף הזכויות המרבי בגינו ניתן לגבות היטל השבחה.
שנית, יפגע הדבר באופן דרמטי בוודאות ובסופיות הדיון בעניין שומות, שכן אף שומות חלוטות, שהליכים בעניינם הגיעו לערכאות, והוכרעו שם, יוכלו "להיפתח" מחדש שנים לאחר מכן, בטענות של הערכת חסר של היקף הזכויות התכנוניות בשומה.
לפיכך, יפה יעשו בעלי זכויות שתוקנה להם שומתם בדיעבד באם יעזרו בגורמי מקצוע הבקיאים בתחום, שכן גם טענות לעניין סמכות כאמור לעיל, והן טענות חלופיות, כגון שיהוי, מניעות ועוד, עומדות להם, בכפוף לנסיבות המקרה הקונקרטי.
