ביה"מ העליון – אין להתחשב בפוטנציאל לא ממומש לשינוי ייעוד בעת הערכת שווי מקרקעין במסגרת תביעה לתשלום פיצויים מכוח סעיף 197 לחוק התו"ב
מאת עו"ד צבי שוב ועו"ד אילת חותה
מספר ההליך: בר"מ 10212/16 דלי דליה ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה חדרה ואח' ערכאה: בית המשפט העליון, בפני כב' השופטים, ע' פוגלמן, י' עמית, ד' ברק-ארז, ד' מינץ, ע' גרוסקופף. תאריך מתן פסק הדין: 1.4.2020.
השאלה העקרונית והתקדימית העומדת במרכז פסק דינו של בית המשפט העליון דנן היא האם וכיצד יש להתחשב בציפייה בלתי ממומשת לשינוי ייעוד של מקרקעין במסגרת בחינת תביעה לפיצויים בגין פגיעה במקרקעין מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבניה?
שאלה זו התעוררה במספר פסקי דין שנדונו בבתי המשפט המחוזיים, ואשר עסקו בתביעות בגין פגיעתן של תכניות בשל שינוי ייעוד קרקע חקלאית, במסגרתם ניתנו פסיקות סותרות.
לצורך מענה על השאלה העקרונית דלעיל, הבחין בית המשפט בין שתי שאלות, ביחס אליהן נחלקו עמדות השופטים:
שאלה אחת – שאלת הפגיעה: האם פגיעה בפוטנציאל תכנוני עשויה כשלעצמה להקים עילת תביעה לפי סעיף 197 לחוק?
השופטת ברק-ארז, אליו הצטרף השופט פוגלמן, קבעה כי ניתן לבסס טענה של פגיעה במקרקעין בגין אובדן פוטנציאל תכנוני לצורך תביעה מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבניה רק כאשר ניתן להצביע על פעולה תכנונית קונקרטית וקרובה לוודאי המבססת את הפוטנציאל התכנוני ש"אבד". לשם כך יש להצביע לפחות על תכנית המצויה בשלב ההפקדה ועל "דבר מה נוסף", שמבסס את הציפייה, ואשר יתבטא בהיעדר מניעה נראית לעין לאישור התכנית, באופן שמציב את התכנית כמעט בנקודת "אל-חזור".
מנגד, השופט גרוסקופף סבר כי שאלת הפגיעה לא התעוררה באף אחד מהערעורים בהם עוסק פסק הדין, ולכן אין כל מקום להכריע בה.
שאלה שניה – שאלת השווי – האם, בהנחה שקיימת פגיעה במקרקעין, יש להביא בחשבון פוטנציאל תכנוני בעת חישוב שווי הקרקע שנפגעה ב"מצב הקודם", ואם כן – באיזה אופן?
השופטת ברק-ארז, אליה הצטרף השופט פוגלמן, קבעה כי בעת הערכת שווי מקרקעין שנפגעו על ידי תכנית יש מקום להתחשב ברכיב של פוטנציאל תכנוני רק כאשר מדובר בפוטנציאל תכנוני קונקרטי וקרוב לוודאי, המתבטא לכל הפחות בתכנית מופקדת.
מנגד, השופט גרוסקופף קבע כי דרך החישוב צריכה להתבסס על ערכי השוק, ובהתחשב בכך שהפוטנציאל התכנוני של המקרקעין הוא אחד ממאפייני המקרקעין המשפיעים על ערך השוק שלהם. השופט גרוסקופף גם הביא דוגמאות על מנת להמחיש את הפגיעה הצפויה בקניין וקבע כי אין סיבה לאבחן בין היטל השבחה ופיצויי הפקעה ובין פיצויי ירידת הערך.
השופט ד' מינץ הסכים, במישור העקרוני, עם עמדת השופט גרוסקופף, לפיה אין מקום לדון בשאלת הפגיעה. מנגד, בשאלת השווי – קבע כי עמדתו כעמדת השופטים ברק-ארז ופוגלמן, והוא מצטרף לתוצאה אליה הגיעו.
השופט עמית קבע, ביחס לשאלת הפגיעה, כי די ברף של תכנית מופקדת ו"דבר מה נוסף", שהוא "נמוך מעט מהרף הגבוה של כמעט נקודת "אל-חזור"". בשאלת השווי צירף השופט עמית את דעתו לדעת השופטים ברק-ארז, פוגלמן ומינץ.
בסופו של דבר, הוחלט, ברוב דעות, כמפורט בפסק דינה של השופטת ברק-ארז.
הערת מערכת:
לדעתנו, פסק הדין צפוי לפגוע פגיעה משמעותית בזכות הקניין של בעל זכויות בקרקע, שכן משמעותו היא הפחתה ניכרת בשווי הפיצוי לו הוא יזכה במסגרת תביעת ירידת ערך מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, ללא כל הצדקה.
יתירה מכך. להבנתנו, פסק הדין צפוי לפגוע קשות גם בגובה הפיצויים בגין ההפקעה שתבוא בעקבות שינוי הייעוד בתכנית, על אף ההבחנה עליה הצביעו שופטי הרוב בין פיצויי ירידת ערך ופיצויי הפקעה, לאור ההלכה בדבר הפיצוי הדו-שלבי: כיוון שמרבית ההפקעות כיום נעשות בעקבות תכניות המשנות ייעוד מקרקעין מייעוד פרטי לייעוד ציבורי שמאפשר את הפקעתם, ובחלק מהמקרים כדוגמת הפקעות על פי חוק התכנון והבניה, יש חובה לעשות כן, התוצאה תהיה בהכרח שהפיצוי לו יהיה זכאי בעל הזכויות בקרקע בגין הפקעתה – יקטן, שכן שילוב הפיצויים לא יביא לשווי שוק של המקרקעין. השופט עמית אמנם התייחס לחשש שרשויות מקומיות יעשו שימוש לרעה בפער בין פיצויים מכוח סעיף 197 ופיצויי הפקעה על ידי כך שיפעלו לאישור תכנית לשינוי ייעוד הקרקע, ובאופן זה להקטנת הפיצוי, אולם בסופו של דבר לחשש זה לא ניתן כל פתרון.
נוסף על האמור, המבחן שנקבע על ידי בית המשפט – הפקדת תכנית – נוקשה מידי לטעמנו. וזאת, משום שככל שמוסד תכנון יחליט על הפקדת תכנית משביחה, אולם בהמשך, לאור אישור תכנית אחרת מכוחה עתידים המקרקעין להיות נפגעים או מופקעים, יורה שלא להפקיד את התכנית הראשונה-המשביחה, הרי שבעת הערכת שווי המקרקעין במסגרת תביעה מכוח סעיף 197, לא ניתן יהא להתחשב בהחלטה להפקיד את התכנית המשביחה, באופן שיפגע קשות בשווי הפיצויים שישתלמו. וזאת, על אף העקרון לפיו יש לנטרל את השפעות התכנית הפוגעת בחישוב הפיצוי, ובאופן שסותר לחלוטין את הפסיקה. לפיכך, היה מקום לאפשר שיקול דעת בעניין זה ולא לקבוע מבחן נוקשה כפי שנקבע.
ולבסוף, לא ברור איך מסתדר פסק דין זה עם פסק הדין שניתן ממש לאחרונה על ידי בית המשפט העליון בעניין רומן ברג,* ובו נקבע כי בעת הערכת הפיצוי מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבניה בגין פגיעתה של תכנית דרך (כביש 431) יופחת שווי הפיצוי בשל תכניות מתאר ארציות שאושרו בעבר, למרות שלא ניתן היה לזהות את פגיעתן במקרקעין, ולכן ממילא אי אפשר היה להגיש תביעות ירידת ערך בגינן.
בעניין רומן ברג קבע בית המשפט כי "עננה תכנונית" שלילית "המרחפת" מעל המקרקעין תופחת בעת חישוב הפיצוי, ואילו במקרה דנן נקבע כי אין להתחשב ב"עננה חיובית", בעת חישוב הפיצוי. מדובר אם כן בסתירה בתוצאות של שני פסקי הדין: מדוע עננה אחת ברת התחשבות ואילו עננה שניה אינה ברת התחשבות? והכל – על חשבון קניין הפרט ומתוך הגנה על קופת הרשות.
*גילוי נאות – עוה"ד צבי שוב ויפעת בן אריה שטיינברג, יחד עם השמאים גלעד המאירי ודני מור, ייצגו חלק מהמערערים בעניין רומן ברג.
