היטל השבחה – האם ועדת הערר מוסמכת לאשר הסכם פשרה בדבר שיעור היטל השבחה לאחר תיקון 84?

version2_Final-01

 

גרסאת-הדפסה-עברית

 

 

האם ועדת ערר מוסמכת לאשר הסכם פשרה בדבר גובה היטל ההשבחה לאחר תיקון 84

מאת עו"ד צבי שוב ועו"ד יפעת בן אריה

חפץ לו מר אביב לממש זכויותיו במקרקעיו – כהגדרת החוק. כלומר, החליט להוציא היתר לבניית בית מגורים חדש או לבקש הקלה או התרת שימוש חורג הכרוכים בחובת תשלום היטל השבחה. יתכן וכל שביקש מר אביב הוא למכור את דירת מגוריו ולהעביר את הזכויות בה בלשכת רישום המקרקעין.

נצא מנקודת הנחה כי מימוש זכויותיו של מר אביב במקרקעין הוא הליך החב בהיטל השבחה. הסיבה לקיומו של היטל השבחה היא כי נכנסה לתוקף תכנית מתאר (מקומית או מפורטת) אשר משביחה את נכסיו של מר אביב, לעומת המצב טרם אישור אותה תכנית. בגין ההפרש בין המצב הקודם לאישור התכנית המשביחה והמצב שלאחריה, יחויב מר אביב בהיטל השבחה המהווה מחצית מסכום ההשבחה כולה. מר אביב היקר אזרח שומר חוק הוא ועל כן פנה אל הועדה המקומית וביקש לשלם את ההיטל על פי הדין.

עם פנייתו של מר אביב, עורכת הועדה המקומית שומה המעריכה את ההשבחה שנוצרה במקרקעין. (נציין כי הועדה רשאית להכין את השומה האמורה כבר לאחר אישור התכנית המשביחה או להמתין עד למימוש זכויות במקרקעין ורק אז להכין את שומת ההשבחה).

עפ"י תיקון 84 לחוק התכנון והבניה שנכנס לתוקפו בחודש מאי 2009, המתייחס להיטל השבחה, שונתה פרוצדורת ההליכים להשגה על שומת הועדה המקומית כך שבמקום הליכי שמאות נגדית (לפיה, ניתן להגיע לשומה מוסכמת מול הועדה המקומית ללא נקיטת הליך משפטי/מעין משפטי) ומכרעת כפי שהיה נהוג ערב התיקון, עתה יש בפני מר אביב הברירה לפנות ישירות לועדת הערר (פיצויים והיטל השבחה). לחלופין, מקום בו לא חולק מר אביב על עצם החיוב, אלא על שיעורו, באפשרותו לפנות ליו"ר מועצת שמאי המקרקעין בבקשה שימנה שמאי מכריע ועל הכרעת השמאי המכריע, לערור לועדת הערר. בתיקון נקבעו אף הליכים פרוצדוראליים הנוגעים לזכויות הערעור על החלטות ועדת הערר האמורה.

נציין כי המגבלה שהטיל תיקון 84 על עריכת פשרות ושומות מוסכמות שהיו נהוגות בין הצדדים עד ערב לתיקון, עורר "רעידת אדמה" בקרב חלק ניכר מהעוסקים בתחום שסבר ששינוי זה הינו קיצוני ומרחיק לכת. כמו כן אף הצעה של הגעה לשומות מוסכמות עד להיטל בגובה של 50,000 ₪ ירדה מהפרק.

מאמרנו זה ייסוב סביב סוגיה בלתי פתורה שנתקלנו בה לאחרונה והיא – האם, לאחר תיקון 84 (במסגרתו בוטל כאמור האפשרות להגיע לשומה מוסכמת עם הועדה המקומית) מוסמכת ועדת ערר לאשר הסכם פשרה בדבר גובה היטל ההשבחה ואם כן, מהם המבחנים שעליה לערוך טרם אישורו.

עיון בהחלטות ועדות הערר במחוזות השונים אשר נדרשו לסוגיה זהו, מעלה כי אין תמימות דעים בעניין.

כך למשל, ועדת הערר מחוז ת"א בראשות כב' יו"ר הועדה עו"ד גילת אייל בערר (ת"א) 85177/14 זילברמן רוני ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה חולון, (נבו) שניתנה לאחרונה קבעה בהחלטה מתומצתת כי לא ניתן להגיע להסכמי פשרה לקוניים לאחר תיקון 84, בהתבססה בין היתר על פסק דינו של בית המשפט העליון בעניין ע"א 7368/06 דירות יוקרה בע"מ נ' ראש עיריית יבנה, מר צבי גוב-ארי (נבו), שקבע כי לאחר תיקון 84 אין הוועדה המקומית יכולה עוד להגיע להסכמים עם הנישום בעניין שיעור היטל ההשבחה, ואין היא יכולה לשנות את שומתה, אלא ברשימת המקרים המצומצמת המנויה בסעיף 14 ו' המתייחס לסוגיית תיקון שומה.

על תכלית הצורך שלא להגיע לשומות מוסכמות, ציין בית המשפט העליון בעניין כי עפ"י דברי ההסבר לתיקון, מטרת הוראה זו היא מניעת "פתח לעריכת הסכמים בלתי ראויים ולהפעלת לחצים כבדים הן על הוועדה המקומית והן על בעל הקרקע" כאשר "לעתים קרובות הסכמים אלה אינם משקפים את ההשבחה החלה במקרקעין וכוללים הטבות או החמרות כאלה ואחרות אשר אינן ממין העניין".

ברוח דברים אלה , ציינה ועדת הערר מחוז ת"א, כי "העמדת סכום ההשבחה על אחוז מסוים מגובה ההיטל שהושת על הנישום ע"י הועדה המקומית, המבוססת על "הערכת סיכונים וסיכויים של הצדדים", במסגרת הסכם ביניהם – דבר אין לה עם ההליך לבירור היטל ההשבחה הראוי לתשלום אשר אמור להתנהל בפני ועדת הערר. יתר על כן, הסכמה כזו אינה אלא עריכת הסכם בנוגע להיטל השבחה מהסוג שביקש המחוקק למנוע בתיקון 84. גם אם לעתים תוחמים הצדדים בפנינו את המחלוקות ביניהם בערר או מוותרים על טענה כזו או אחרת, רב המרחק בין פרקטיקה דיונית זו לבין הבאת הסכם לאישורנו כפי שנעשה כאן. החלטות נוספות ברוח זו נתנה ועדת הערר מחוז תל אביב החלטות בתיקים נוספים. ר' למשל ערר 85178/11 נ.ש. בשן בע"מ נ' הו"מ לתו"ב ב"ב, (נבו).

נראה כי קביעת ועדת הערר מחוז ת"א תואמת אפוא את החשש שהוביל לביטול האפשרות להגיע לשומות מוסכמות שכן בעבר נעשו הסכמים מסוג זה, על ידי הוועדה המקומית "במחשכים". תוצאתם של אלה היתה, לעיתים, גביה,שאינה תואמת את הוראות הדין ושלרוב רחוקה היתה מן ההשבחה האמיתית שהתרחשה במקרקעין.

נימוק נוסף שהעלתה ועדת הערר ת"א, בדברים שנאמרו באותה החלטה הינו שאישור הגעה לשומה מוסכמת יכול ויעמוד בסתירה לכאורה להחלטת ועדת הערר במקרה דומה אחר שכבר נתנה בו הכרעה, מה שיוביל לחוסר צדק בין נישומים שהמקרים שלהם בעלי אפיונים זהים וכו'.
אלא מאי? שבשנים האחרונות (אף לאחר תיקון 84) הפרקטיקה הנהוגה היתה ומדובר במקרים לא מעטים שועדות הערר אשרו פשרות במקרים שהובאו בפניהם על ידי הרשות והנישום..

עוד נציין כי ממש לאחרונה נתנה ועדת הערר מחוז חיפה בראשות כב' יו"ר הועדה עו"ד דקלה מוסרי טל החלטה שונה מעט, במקרה שהגיעה לפתחה בערר 8045/14 גרונדלנד יוסף חיים ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה חיפה, שגרסה כי בהתקיים תנאים מסוימים יכול וועדת הערר תהא רשאית לאשר הסכם פשרה שנחתם בין הצדדים.

את קביעתה זו מבססת ועדת הערר חיפה בין היתר בהתאם להוראת סעיף 13 א' לתוספת השלישית, אשר הוראותיה חולשות על נושא היטל ההשבחה, בו נקבע כדלקמן: "13.א. חיוב בהיטל השבחה יהיה בשיעור הקבוע בשומת ההשבחה שנערכה לפי הוראות סעיף 4 או בשיעור הקבוע בלוח שומה כאמור בסעיף 5, או בהתאם להחלטת השמאי המכריע, ועדת הערר או בית המשפט, לפי העניין".

אכן, ועדת הערר חיפה סברה כקביעתה של ועדת הערר ת"א כי "אין מחלוקת כי לאחר כניסתו לתוקף של תיקון 84 הוועדה המקומית אינה רשאית עוד להגיע לשומות מוסכמות עם הנישום" וזאת מהטעמים שפורטו לעיל; אלא, שלצד זאת ציינה ועדת הערר מחוז חיפה בהתייחסה לעניין דירות יוקרה כי באותו מקרה "דובר על הסכם שבו הוטל על הנשומות חבות בהיטל השבחה, מקום שבו הן כלל לא חבו בהיטל על פי הדין". בהתאם לכך, וועדת הערר חיפה שבה ונדרשה לשאלה האם לאחר תיקון 84 ולאור מטרת סעיף 13 א', וועדת הערר מוסמכת לאשר הסדרים בין הוועדה המקומית והנישום, במסגרת הליך ערר והשיבה על כך בחיוב, שכן לטעמה בהתאם לכללי הפרשנות "הרגילים" בבואנו לבחון הוראות חיקוק ובעניינו הוראות סעיף 13א' לתוספת השלישית, יש תחילה לבחון את לשון הסעיף, שכן ביסוד פרשנות החקיקה עומדת לשון החוק. כלל נוסף הוא שכאשר ניתן לפרש את לשון החוק ביותר מאופן אחד, יש לבחור את הפרשנות שתגשים את תכלית החוק.

לדעת ועדת הערר חיפה, על פי לשון החוק, שיעור היטל ההשבחה ניתן לשינוי על ידי החלטה של וועדת הערר. על כן לדעתה, "אין ספק כי במונח "החלטה" טבועה החובה החלה על וועדת הערר בהפעלת שיקול דעת עצמאי ובבחינת כל השיקולים הצריכים לעניין. בכפוף לכך, הרי שעל פי לשון הסעיף, אין מניעה שוועדת הערר תחליט לאשר הסדר שהונח בפניה, גם לאחר חקיקתו. מובן מאליו גם, כי אין כל כוונה כי ועדת הערר תהווה "חותמת גומי" להסדר בין הצדדים ועליה ליתן החלטתה". דברים אלו מתיישבים, לטעמה, גם עם תכלית החוק. כאמור, תולדתו של הסעיף היא בפרקטיקה נפסדת של וועדות מקומיות רבות, להגיע ל"הסדרים" עם נישומים, אשר לא תאמו את הוראות הדין. אלא שאין זה דומה למצב בו במסגרת הליך ערר, ולאחר שהוגשו טיעוני הצדדים, מונח "הסדר"/הסכם לפתחה של וועדת הערר.

ועדת הערר נמקה החלטתה בין היתר בכך "שוועדת הערר לפיצויים והיטלי השבחה, הנה גוף מעין שיפוטי, מקצועי ואובייקטיבי, אשר אין ולא ניתן לחשוד בו כי הוא מוטה כלפי אינטרס של צד זה או אחר, והיא בוחנת כל עניין המונח בפניה לאור הוראות הדין. לפיכך, אין מניעה שוועדת הערר תבחן הסדרים המונחים לפניה, ובכפוף לכך שתונח דעתה כי ההסדר תואם את הוראות הדין וכי לא מדובר ב"פשרה" שנוצרה עקב הערכת סיכויי ההליך על ידי מי מהצדדים, כי אם בתיקונים בשומה אשר נובעים מן המחלוקות העולות בתיק הערר, הנותנים מענה העולה בקנה אחד עם הוראות הדין ועם נסיבות המקרה הספציפי – אין מניעה עקרונית, גם לאחר תיקון 84, כי וועדת הערר תאשר את ההסדר. אישור הסדר פשרה על פי אמות המידה ובמסגרת ההליך שפורט לעיל הינן "החלטה של ועדת הערר", הנזכרת בסעיף 13א לתוספת השלישית לחוק.

דומה גם, כי קריאה מדוקדקת של הדברים שנזכרו בעניין דירות יוקרה בעניין "איסור עריכת הסכמים בעניין היטלי השבחה", תלמדנו כי, ככל הנראה, לא התייחסו אלה אל עריכתם של הסכמים בין הוועדה המקומית לנישום בכלל, אלא רק אל אותם הסכמים שלא באים לבחינה תחת "עין השמש" בכלל, ועיניהם הקפדניות והמקצועיות של ועדות הערר ובתי המשפט, בפרט".

לדעת ועדת הערר לפרשנותה האמורה יתרון רב, שכן, "בעוד שפרשנות מצמצמת, המונעת מוועדת הערר ככלל, לאשר הסכמים בין הצדדים, תגרום לריבוי דיונים והתייקרות והתארכות הליכים, גם במקרים בהם אין עניין וצורך אמיתי לנהל אותם, הרי שפרשנותנו נותנת מענה למקרי קצה מסוג זה – אותם ניתן לפתור באמצעי פשוט, זמין ובאופן יחסי – מיידי. איננו רואים לנכון למנוע אפשרות זו מן הציבור, ובכך להטיל עליו עלויות גבוהות של ניהול הליכים – ואיננו סבורים גם, כי המחוקק ביקש למנוע את אותה האפשרות. המטרה של הוראת הסעיף מושגת, אפוא, גם על פי פרשנותנו".

ועדת הערר שבה והדגישה כי אין הכוונה שוועדת הערר חייבת לאשר כל הסדר המונח בפניה. איפכא מסתברא, על וועדת הערר להפעיל שיקול דעת עצמאי בכל מקרה, ולבחון את ההסדר לנוכח טענות הצדדים בתיק, נסיבות העניין והוראות החוק. מקום שבו וועדת הערר לא תשתכנע כי ההסדר מתיישב עם הדין, מצווה היא לדחותו ולהחזירו לפסי דיון "רגילים".

ועדת הערר חיפה התייחסה להחלטת ועדת הערר מחוז ת"א לעיל וציינה כי מודעת לה ואכן אכן ככלל נוהגות ועדת הערר במחוזות השונים בכבוד הדדי המתבטא לעיתים בהסתמכות על החלטות ממחוזות אחרים, תוך איזכורן במסגרת ההחלטות. עם זאת, כל ועדת ערר עצמאית ומוסמכת לפסוק לפי ראות עיניה ומיטב הבנתה המקצועית, לרבות במקרים בהם מובעת דעה שונה על ידי ועדת ערר במחוז אחר.

בדיקת עורכי המאמר בקרב העוסקים בתחום העלה, שיש הגורסים כי אישור הסכמי פשרה במסגרת ועדת הערר אינו זהה להגעה להסכמות בין הועדה המקומית לנישום שלא במסגרת הליך משפטי/מעין משפטי מפוקח ויש הגורסים אחרת, שאפשרות זאת אינה קיימת בהוראות החוק ומכאן שועדת הערר נעדרת סמכות לעשות כן. יחד עם זאת, נראה כי לצורך מניעת ריבוי התדיינויות, חסכון בעלויות והטרחת המערכת שלא לצורך, יש למצוא את האיזון הנכון והראוי במקרים השונים ולבחון אפשרות לאשר הסכמי פשרה במסגרת הליך המנוהל בפני גוף אובייקטיבי כמו ועדות הערר שבוודאי לא יעשו כן כ"לאחר יד". בדרך זו, ניתן להשיג את התכליות שעמדו בבסיס הצורך להגיע שומות מסוכמות וזאת מבלי לפגוע בתכליות שהובילו לביטולו.

יצוין אף, כי המצדדים בגישה לפיה יש לועדת הערר סמכות לאשר הסכמים נובעת מהטעם הנוסף, כי ככלל גם בתי משפט מוסמכים לאשר הסכמי פשרה, אזי ועדת הערר בשבתה בתיקי היטל השבחה, הינה בכובע שיפוטי (להבדיל מועדת ערר "התכנונית" ור' לעניין זה ע"ש

5020/97 שלייק לייב נ' ו"מ לתו"ב חדרה, (נבו)) ועל כן לדידם אף היא תהא מוסמכת לעשות כן.
בנוסף, לא מעטים מקרים בהם נישומים שצודקים בטענותיהם נמנעים מלנהל הליך ולא בשל כך שאין פגמים בשומת המקומית, אלא, מהטעם הפשוט שנקיטת הליכים כרוכה בהוצאות לא מבוטלות עד כדי לא משתלמות ובתוך כך בפועל, נאלצים נישומים שונים לוותר על "זכותם" החוקית, שעה שלו היה נותר מנגנון זה של שומות מוסכמות, היו יכולים להעלות את השגותיהם ולנסות להגיע להבנות ובכך לסיים את ה"מחלוקת". ויובהר, אין המשמעות היא שיש להחזיר את האפשרות להגיע לשומות מוסכמות בלא כל כללים ברורים, אלא, שכן יש מקום לאפשר במקרים שונים, לגופים כאלה ואח' כולל שיפוטיים ומעין שיפוטיים לאשר הסכמים כאמור מקום שעומדים בתנאים השונים לכך ולא כ"חותמת גומי".

מכל מקום, נראה כי גם אם לועדת הערר הסמכות לאשר הסכמי פשרה, מומלץ להגיש הסדרי פשרה מנומקים ומפורטים מקצועית ושמאית המבהירים כדבעי בפני הועדה, מדוע יש לעשות כן.

כידוע, כיום מקודמת רפורמה בחוק התכנון והבניה בחלק העוסק בפרקים הכלכליים ובכללם סוגית היטל השבחה ויתכן לאור התפתחות ההליכים מאז שנת 2009 והנסיבות שיכול והתאיינו לאור המתואר לעיל, ובכדי להסדיר את האנומליה שנוצרה, נדרש לעגן באופן ברור ומפורש בחקיקה מסודרת נושא זה.