היטל השבחה – החלטה לא משביחה (בעקבות פסק דין סמפלסט)

החלטה לא משביחה

רע"א 99/8538 סמפלסט בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה קריית- גת

לאור רע"א 3002/12 הועדה המקומית לתכנון ובניה גבעתיים נ' אליק רון.

מאת: עו"ד צבי שוב ועו"ד קורל בלאיש

ברע"א 99/8538 סמפלסט בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה קריית- גת (פורסם בנבו, ניתן ביום 3.4.00) (להלן- "סמפלסט") נדרשה כב' השופטת (בדימוס) ד' דורנר לדון בשאלה האם יש מקום להטיל היטל השבחה על תוספת שטחים שאושרה במסגרת החלטת הוועדה המקומית מכוח הוראת סעיף 13 לתקנות התכנון והבניה (חישוב שטחים ואחוזי בניה בתכניות ובהיתרים), תשנ"ב-1992 (להלן – "תקנות חישוב שטחים").

באותו מקרה, החליטה הוועדה המקומית לתכנון ובנייה קריית-גת על שינוי בתכנית, לפיו הותרה בנייה על 35% משטח המגרש. בהחלטתה קבעה, כי תותר תוספת בנייה למטרות משניות שאינן כלולות באחוזי הבנייה הקיימים, בשיעור של 15%, זאת בהתאם לסמכות אשר הוקנתה לה בתקנה 13 לתקנות חישוב שטחים.

תקנה 13(ב), ממנה שאבה הוועדה המקומית סמכותה, קובעת כי ככל ונקבעו בתכניות שהופקדו או אושרו לפני תחילתן של התקנות, שטחים מותרים לבניה או אחוזי בניה ללא פירוט אופן חישובם, יראו את השטחים כשטחים למטרות עיקריות, וניתן יהיה להוסיף עליהם שטחי שירות. כמו כן, הוספת שטחי שירות תיקבע בידי הועדה המקומית.

בעטיה של ההחלטה הנ"ל נדרשה "סמפלסט" לשלם היטל השבחה, אולם זו סירבה לעשות כן, בין היתר, משום שלא ראתה בהחלטת הוועדה "אקט משביח כשלעצמו" ועל כך נוהלו הליכים בפני ערכאות שונות אשר הגיעו לפתחו של בית המשפט העליון.
כב' השופטת דורנר בהחלטה קצרה, דחתה את בקשת רשות הערעור וקבעה, כי בסיטואציה זו קמה חבות בהיטל השבחה:

"מקום בו השתמשה הוועדה בסמכויותיה על פי תקנה 13(ב), והרחיבה את זכויות הבנייה, כפי שאכן נעשה בענייננו, יש לשלם היטל השבחה כדין".

פסק הדין של בית המשפט העליון "זכה" לביקורת לא פשוטה בקרב אנשי מקצוע בתחום, שכן לטענתם, קביעת פסק הדין נוגד הוראות חוק מפורשות. ס' 1 לתוספת השלישית בחוק התכנון והבנייה מגדיר "השבחה" כעליית שווים של מקרקעין עקב אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג. כלומר, כדי שיוטל ההיטל על אירוע כלשהו חייבים להתקיים שני תנאים מצטברים: ראשית, יש צורך שתתרחש השבחה במקרקעין ושנית, עליית השווי צריכה להיגרם עקב אישורה של תכנית, מתן הקלה או שימוש חורג– הא ותו לא. לכן, לא ייגבה היטל השבחה בגין עליית שווי מקרקעין שנגרמה שלא עקב אחת משלוש פעולות התכנון המנויות בסעיף, כגון בשל עליית מחירים כללית בשוק החופשי, סלילת כביש באזור וכיו"ב. וכן, לא ייגבה היטל בשל אחת מפעולות התכנון המוזכרות בסעיף אשר לא הביאה בפועל לעליית שווי המקרקעין.קרי, אם אחד מהתנאים הנ"ל לא מתקיים, לא ניתן לחייב בהיטל השבחה. כב' השופטת דורנר קבעה, כי:

"החלטת הוועדה שינתה את התכנית המקורית, בכך שהפכה חריג שהותר על-פי התכנית המקורית לכלל. שכן, לאחר ההחלטה, כל אימת שמדובר בבנייה למטרות משניות, שאינן כלולות באחוזי הבנייה הקיימים, הותרה תוספת של 15 אחוז, מבלי להיזקק לאישורים חריגים. מובן, אם-כן, שהחלטת הוועדה הביאה להרחבת זכויות ניצול המקרקעין שנקבעו בתכנית המקורית, ומכאן – להשבחת המקרקעין".

השאלה הנשאלת היא- תחת איזו פעולת תכנון מבין השלוש – אישור תכנית, מתן הקלה או שימוש חורג – חוסה החלטת הוועדה המקומית?! התשובה לכך היא בנסיבות המקרה- אף לא אחת. למעשה, בית המשפט העליון קבע חיוב בהיטל השבחה למרות שהתנאי היחידי שהתקיים הוא השבחה במקרקעין. בכך יצרה לכאורה, כב' השופטת דורנר, בהחלטתה מקור חיוב נוסף להיטל השבחה, הוא- החלטת הוועדה המקומית.

התהייה היא האם לכך כיוונה?
בפסיקות והחלטות שבאו לאחר מכן, הפרידו בתי המשפט וועדות הערר בין "אי הנחת" שיש מפסק הדין לבין החובה ליישמו [לעניין זה ר' ערר מס' 8118/10 הוועדה המקומית לתכנון ובניה ראש העין נ' חיים ז'טלני ואח' (פורסם בנבו, ניתן ביום 9.8.12)]. כך גם נקבע בעשא (י-ם)8/2 הועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים נ' פלפון סנטר בע"מ (נבו, ניתן ב26.6.13), כי:

"במציאות משפטית זו, החלטת וועדה מקומית בדבר תוספת שטחי שירות מהווה מקור חוקי לחיוב בהיטל השבחה. התכנית המשביחה עיגנה בחובה את הוספת שטחי השרות ולמעשה במסגרתה מימשה הוועדה את סמכותה לפי תקנה 13 בה עסקינן".

אלא מאי? שסוגיה זו זכתה לאחרונה להתייחסות ברע"א הועדה המקומית לתכנון ובניה גבעתיים נ' אליק רון (פורסם בנבו, 15.7.2014). השאלה העיקרית בה דן בית המשפט העליון היתה, מה דינן של זכויות מותנות בתכנית מתאר מקומית לאחר אישורן, לצורך החיוב בהיטל השבחה? האם כטענת הועדה המקומית ולפיה, יש לגבות את היטל ההשבחה בגין זכויות אלו רק עם מועד אישור אותן הזכויות בפועל? או שמא, כטענת היזם ההשבחה נוצרה במועד אישור התכנית אשר כללה בתוכה את אותן הזכויות, כך שמלוא ההשבחה שולמה כבר על ידי המוכר בעת המכירה?

הוועדה המקומית תמכה יתדותיה בין היתר בפס"ד סמפלסט. לטענתה, כשם שהחלטת הוועדה המקומית בסמפלסט יצרה מקור חיוב בהיטל השבחה, גם כאן, החלטת הוועדה המקומית לאשר זכויות מותנות יוצרת חיוב בהיטל השבחה. כב' השופט עמית דחה טענה זו, תוך שהוא "מתקן" בעדינות את הפרשנות שניתנה לפסק דין סמפלסט וכדלקמן:

"קריאה זהירה של פסק דינו של בית המשפט המחוזי בעניין סמפלסט מעלה כי החלטת הוועדה לא נעשתה בהליכי שינוי תכנית, אלא בגדר החלטה גרידא של הוועדה. למרות זאת, השופטת דורנר משתמשת בהחלטתה במילים שינוי בתכנית ודומה כי עקב כך הגיעה למסקנה אליה הגיעה (לביקורת על פסק הדין בעניין סמפלסט ראו: גד ויסקינד "היטל השבחה מכח התקנות, האמנם?" מקרקעין ד(5) 65 (2005) (להלן: ויסקינד). המחבר מצביע על כך שבאותה עת לוועדה המקומית לא הייתה סמכות לאשר תכנית או לשנותה). לשיטתה זו של השופטת דורנר, שסברה כי מדובר בשינוי בתכנית, הרי שמסקנתה הסופית דווקא עומדת לרועץ לשיטת הוועדה והיועמ"ש, באשר ממנה עולה כי "השינוי בתכנית" כשלעצמו, מהווה השבחה, נוכח אפשרויות הניצול של המקרקעין ללא צורך באישור נוסף וחריג (אציין כי הקטע המודגש דלעיל לא צוטט בעמדת היועמ"ש – י"ע). דהיינו, השופטת דורנר ראתה כהשבחה וכאירוע מס את השינוי בתכנית שגרם לכך שתוספת שהייתה כפופה לאישור חריג, הפכה לזכות מוקנית בתכנית. כך גם בענייננו, עצם הטמעת הזכויות בתכנית, גרמה לכך שבקשה להיתר לאישור הזכויות בתכנית היא בקשה תואמת תב"ע, בבחינת זכויות שהוקנו כבר בעת אישור התכנית, ללא צורך בהליך של הקלה לפי החוק".

מדבריו של כב' השופט עמית ניתן ללמוד, כי החלטת הוועדה המקומית אינה יוצרת מקור חיוב נוסף להיטל השבחה, מעבר לשלושת החלופות המוכרות בחוק. כמו כן, כב' השופט עמית סבור, כי השופטת דורנר הגיעה לתוצאה אותה פסקה בסמפלסט, מאחר והייתה סבורה שמדובר בשינוי תכנית. מכאן אנו למדים, כי ככל ותוספת הזכויות אינן מוענקות מכוח תכנית/ שינוי תכנית, לא ניתן לחייב בגינן בהיטל השבחה.
כב' השופט עמית עמד על חשיבות קיומם של שני התנאים המצטברים יחד, לצורך חיוב בהיטל השבחה:

"הצטברות התנאים מהווה את ההצדקה לגביית היטל השבחה במובחן ממס שבח. ואסביר. בשונה ממס שבח, היטל השבחה אינו מס המוטל על עצם עליית שוויים של מקרקעין בשוק החופשי, אלא על עליית שווי שנגרמה בשל פעולות תכנון של רשות מקומית (אהרון נמדר ושולה בנדר "היטל השבחה: מהי 'תכנית' משביחה שעליה מוטל ההיטל" מקרקעין ו/6 3 (2007)). לולא הבחנה זו הייתה יכולה להישמע הטענה כי הנישום משלם פעמיים מס בגין אותה עליית שווי של המקרקעין, פעם כמס שבח ופעם כהיטל השבחה (ראו נמדר, עמ' 49-48)".

בסופו של יום, קיבל בית המשפט העליון בפרשת "אליק רון" את הערעור באופן חלקי ופסק, כי אירוע ההשבחה הוא אחד (אישור התכנית) ואילו מימוש הזכויות הוא דו שלבי (בעת מכירה ובעת הוצאת היתר הבניה). יצוין כי עתירה לקיום דיון נוסף שהוגשה בגין פסק דין אליק רון נדחתה. (ר' דנ"א 5255/14 הוועדה המקומית לתכנון ובניה גבעתיים נ' אליק רון בע"מ (פורסם בנבו, ניתן ביום 2.9.2014).

הנה כי כן, הלכה זו בעניין "אליק רון" עולה בקנה אחד עם הסתייגותו של כב' השופט עמית מהפרשנות אשר ניתנה לפס"ד "סמפלסט" על ידי בתי המשפט וועדות הערר ומכאן שהטענה, אשר עלולה להטען בעתיד על ידי הוועדות המקומית, לפיה דבריו של כב' השופט עמית ביחס לסמפלסט נאמרו כאמרת אגב ולכן יש לחייב בהיטל השבחה בגין בהחלטת וועדה מקומית המקנה זכויות נוספות- דינה להידחות.

הערת מערכת:
לאחרונה נדחתה ע"י בית המשפט העליון בקשה לדיון נוסף (דנמ 5579/14 גולדן פוינט בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבנייה פתח תקווה), על פסק דין "גולדן פוינט" (בר"ם 2647/14), אשר קבע, כי השמאי המכריע רשאי לכלול בשומתו שיקולים שעניינם סוג והיקף הפעילות העסקית המתבצעת על המקרקעין "במצב החדש".

כשם שביהמ"ש העליון בעניין אליק רון קבע, כי מעבר לשלושת החלופות המוזכרות בחוק התכנון והבניה לא ניתן ליצור חיוב בהיטל השבחה, מן הראוי היה שגם בדנמ 5579/14 גולדן פוינט יקבע, כי בחישוב היטל ההשבחה לא יילקחו בחשבון שיקולים לבר- תכנונים.