רשות מקרקעי ישראל רשאית להוסיף תניית שינוי ייעוד בעת חידוש חוזה חכירה*
בעקבות ע"א 465/12 רשות הפיתוח – מינהל מקרקעי ישראל נ' חברת הדרי החוף מספר 63 בע"מ, בפני כב' השופטים א' רובינשטיין, י' עמית וד' ברק-ארז
מאת עוה"ד צבי שוב וקרן נדולני
ענייננו בפסק דין העוסק בשאלה האם מינהל מקרקעי ישראל (כיום רשות מקרקעי ישראל – להלן: "רמ"י") מחויב להאריך את חוזה החכירה בו התקשרו הצדדים ל-49 שנים נוספות, בתנאים זהים לאלו שנקבעו בחוזה החכירה המקורי, היינו ללא תניית שינוי ייעוד הקובעת כי בעת מימוש תכנית לשינוי ייעוד, תשיב המשיבה את הקרקע לרמ"י (להלן: "תניית שינוי ייעוד").
המחלוקת נסבה על מקרקעין בשטח של כ-160 דונם באשקלון. המשיבה היתה חוכרת לדורות של המקרקעין למטרת עיבוד, ניהול ושימוש חקלאי של פרדסים ומטעי הדר. בין הצדדים נחתם חוזה חכירה ל-49 שנה, עם אופציה להאריך את החוזה ב-49 שנים נוספות לפי תנאי החכירה שיהיו נהוגים בחכירות על אדמות קק"ל.
לאחר סיום תקופת החכירה הראשונה, פנתה המשיבה לרמ"י בבקשה להאריך את החוזה. לאחר מספר שנים, רמ"י נאותה לשקול בחיוב את הארכת החוזה, בכפוף להוספת תניית שינוי ייעוד. המשיבה, אשר סירבה לחתום על חוזה הכולל תנייה כאמור, הגישה תביעה לבית המשפטהמחוזי בבאר שבע לסעד הצהרתי לפיו רמ"י מחויבת להאריך את החוזה, בתנאים זהים לאלו שנקבעו בחוזה המקורי.
בית משפט קמא קיבל את התביעה, בקובעו, בין היתר, כי על פי אומד דעת הצדדים אין זה סביר שהמשיבה הייתה חותמת על חוזה שיאפשר נישולה ממכלול הזכויות שרכשה בקרקע ואין די בהפניה לתנאים עתידיים בלתי ידועים כדי להוסיף לחוזה תנאי מהותי בדבר שינוי ייעוד.
נקבע כי הסעיף בחוזה אשר אפשר להאריך את תקופת החכירה "לפי התנאים שיהיו נהוגים", כיוון לעניינים טכניים כגון צורת החוזה או אופן תשלום דמי חכירה.
בית המשפט המחוזי התייחס גם למסמך משנת 1953 ששלח מר י. קפלן מרשות הפיתוח למר ליאו תגר, החוכר המקורי של המקרקעין אשר המשיבה נכנסה בנעליו, בו נקבע כי תקופת החכירה כוללת זכות לחידוש החכירה (להלן: "מסמך קפלן"). נקבע כי בהנחה שהמסמך מתייחס לעסקה הנדונה, ניתן לראות בו משום חיזוק לטענות המשיבה.
בית המשפט העליון מפי כב' הש' עמית קיבל ערעור שהגישה רמ"י על פסק דינו של בית משפט קמא, וקבע כי אין לחייב את רמ"י להאריך את החוזה בתנאים זהים לאלו שנקבעו בחוזה המקורי והיא רשאית להוסיף תניית שינוי ייעוד בעת הארכת החוזה.
זאת, לאור לשון החוזה ולאור פרשנותו עפ"י העקרונות שהותוו בע"א 8325/12 מדינת ישראל – מינהל מקרקעי ישראל נ' מהדרין בע"מ [פורסם בנבו] (להלן: "עניין מהדרין"), ובעקבותיו בע"א 5376/11 מינהל מקרקעי ישראל נ' נורדמן [פורסם בנבו] (להלן: עניין נורדמן"), אשר נסיבותיהם דומות לנסיבות המקרה דנן.
בעניין מהדרין נקבע, כי הצדדים לא נתנו דעתם לשינוי יעוד עתידי בעת כריתת ההסכם, ומשלא ניתן לשחזר את כוונתם האמיתית, נדרשת פרשנות תכליתית. נפסק, כי נוכח התכליות המונחות ביסוד סמכות רמ"י, נדרשת פרשנות שתאפשר להוסיף לחוזה תניית שינוי ייעוד כנהוג בחכירות מקבילות. עוד נפסק, כי אין רשות ציבורית יכולה להגביל את סמכותה וכוחה בהתחייבות חוזית, באופן השולל ממנה את שיקול-דעתה בתחומים למענם הוענקה לה הסמכות, ולכל התחייבות כזו אין תוקף. אף אם לא נכללה בהסכם הוראה מפורשת, ניתן לקרוא לתוכו תניה מכללא לפיה הצדדים לא התכוונו לשלול את שיקול דעתה של הרשות, ומכל מקום במכלול החוזי מצויה תניה המאפשרת את התאמת ההסכם לנסיבות שהזמן גרמן [ראו עדכון על עניין מהדרין ב"עו"ד על נדל"ן" מיום 9.6.14].
בענייננו, בית המשפט העליון דחה את טענת המשיבה לפיה יש לאבחן בין עניין מהדרין לנסיבותיה, שכן בעניין מהדרין "מסמך קפלן" כלל תנאים מיטיבים נוספים, ואילו אי הכללת תניית שינוי הייעוד היא ההטבה היחידה לה זכתה. המשיבה טענה גם כי להבדיל מעניין מהדרין, תכלית החכירה בעניינה הייתה מסחרית.
כב' בית המשפט העליון קבע כי ראשית, לשון החוזה ברורה. תכלית החכירה היא שימוש חקלאי (מטעי הדר), וחידוש החכירה יהא אפשרי לפי תנאי החכירה שיהיו נהוגים. אין בעובדה שלעסקה היתה גם תכלית מסחרית כדי לגרוע מהאמור.
שנית, גם אם נניח שהתנייה טעונה פרשנות, אין בכך כדי לשנות מן התוצאה. בדומה לעניין מהדרין, ספק אם בעת כריתת החוזה במקרה דנן נתנו הצדדים דעתם לאפשרות שינוי ייעוד עתידי של הקרקע. העובדה שרמ"י הסכימה להותיר את חוזה החכירה על כנו לאורך התקופה הראשונה מבלי לדרוש הוספת תניית שינוי ייעוד אינה מלמדת כי גילתה דעתה לעניין זה גם לגבי התקופה הנוספת.
כב' הש' ד' ברק-ארז הסכימה עם קביעת כב' הש עמית באשר למסמך קפלן, לפיה להבדיל מעניין מהדרין, המשיבה לא אחזה במסמך המקנה לה זכות להאריך את החוזה באותם התנאים, ולכן רמ"י רשאית להאריך את החוזה בתנאים הנהוגים כיום מקל וחומר.
כב' הש' א' רובינשטיין הוסיף כי קשה מאוד לקבל הקפאה לקרוב למאה שנה של תנאי חכירה, והתעלמות מ"תנאי החכירה שיהיו נהוגים".
סוף דבר, הערעור התקבל, ונקבע כי לרמ"י הזכות להוסיף בעת הארכת החוזה את תניית שינוי היעוד.
הערת מערכת:
פסק הדין מצטרף לשורת פסקי דין שניתנו בשנים האחרונות, אשר מחלישים את מעמדם של חוכרים במקרקעי ישראל ונוגסים בזכויותיהם.
בכל הכבוד, כב' בית המשפט התעלם מכך שסעיף הסל הכללי, לפיו החוזה יוארך בהתאם לתנאים שיהיו נהוגים באותה העת, סותר למעשה את ההסכמות המעוגנות בחוזה ומהווה שינוי רטרואקטיבי וחד צדדי שלו.
פסק הדין מתעלם מהפגיעה הכלכלית הקשה שתיגרם לחוכרים, אשר יפוצו באופן מינימאלי בעת שינוי ייעוד המקרקעין בגין הרכיב החקלאי בלבד.
לדעתנו, כאשר המדינה זקוקה למשאב הקרקע, עליה לפצות את בעלי הזכויות באופן ראוי והולם, שיהווה מעין קנס על נטילת הקרקע המוקדמת עשרות שנים לפני תום תקופת החוזה.
*ב"כ המערערת – עו"ד לימור פלד.
