"חידושי חקיקה – רפורמה בחוק התכנון והבניה (ריכוז עיקרי הנושאים תכנון רישוי וכן פרקים כלכליים)"

 

 

חידושי חקיקה – רפורמה בחוק התכנון והבניה

 

מאת עו"ד צבי שוב, עו"ד יפעת בן אריה

 

תהליכי התכנון והבנייה במדינת ישראל מוסדרים בעיקרם בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן "החוק" או "חוק התכנון והבנייה"). לאורך השנים התקבלו כ- 100 תיקונים לחוק הן בחקיקה ממשלתית והן בחקיקה פרטית, אשר חלקם הלא מבוטל נועדו לפתור בעיות נקודתיות.

ועדת הפנים של הכנסת אישרה ביום 5.3.14 ברוב של 9 תומכים מול 4 מתנגדים, את הרפורמה בחוק התכנון והבנייה (תיקון 101), התשע"ד – 2014. חלק מהוראותיה ייכנסו לתוקף באופן הדרגתי, החל בחודש אוגוסט הקרוב ("יום התחילה" – 1 באוגוסט 2014) או במועד מאוחר יותר למועד התחילה, בהתאם לסעיף הרלוונטי וכפי שנפרט בהמשך.

למעשה, פעל משרד הפנים לבצע כשלב ראשון, רפורמה מהותית בשני תחומים מרכזיים בחוק התכנון והבניה שעיקרם בפרקי התכנון ובפרק הרישוי.

מטרותיה העיקריות של הרפורמה הן: הקלה על האזרחים על ידי הפחתת הבירוקרטיה וזמני ההמתנה לאישורים השונים בגין פעולות בניה פשוטות (כגון: הקמת פרגולה, הקמת מחסן, גדר, שער וכדומה), וכן פישוט הליכי התכנון והבנייה באמצעות מתן זמן קצוב למדינה למענה לפניית האזרח ולאישור תכניות. כך למשל, ביחס לפעולות בניה מסוימות (כגון: תוספת ממ"ד, סגירת מרפסת, תוספת חדר), ככל שלא תינתן תשובת הרשויות לבקשה להיתר שהגיש האזרח בתוך המועד שנקבע – הופכת הבקשה להיתר – להיתר בפועל והכל כפי שנפרט להלן.

כמו-כן, ברפורמה שולב פרק בדבר קידום דיור בר השגה, וכן צומצמה מעורבות הממשלה בעניינים מקומיים של תכנון ובניה, והועברה הסמכות עם האחריות – לרשות המקומית, תוך מתן תמיכה מקצועית וכספית ע"י הממשלה.

כשלב שני במסגרת הרפורמה, מבקש משרד הפנים במסגרת הצעת החוק המוצעת לטפל בפרקים נוספים בחוק ובמרכזם בפרקים העוסקים בהיבטים הכלכליים של החוק.

בחוזר זה נתייחס לעיקרי השינויים במסגרת הרפורמה שאושרה (תכנון, רישוי, ודיור בר השגה) וכן ברפורמה המקודמת בפרקים הכלכליים.

א. תכנון , רישוי ודיור בר השגה

א.1. תכנון

א.1.1 מדרג סמכויות התכנון –

המטרה הינה ביזור וחלוקה מחדש של סמכויות התכנון בין הועדות המחוזיות לבין הועדות המקומיות, בד בבד עם הגדלת יכולתן המקצועית של הועדות המקומיות, קיצור וייעול הליכים , שיפור השירות והגברת השקיפות והוודאות.

למעשה, הרפורמה בחוק מייחסת חשיבות מיוחדת להעברת חלק מסמכויות הוועדה המחוזית (העמוסה ביותר) לוועדות התכנון המקומיות, במטרה להפחית בצורה משמעותית את הריכוזיות הקיימת במערכת התכנון, לשפר את השירות לאזרח ולצמצם את הבירוקרטיה.

הסיבה לביזור התכניות מהועדה המחוזית לוועדות המקומיות נובע בין היתר מהטעם שהועדה המקומיות מכירות היטב את השטח ואת הצרכים של העיר/היישוב, ולכן העברת האחריות אליהן תעלה את זמינות נציגי ועדת התכנון ותגביר את מחויבות חברי הוועדה לטובת הציבור והיישוב.

כך, בהתאם לרפורמה נוצרה אבחנה בין סמכויות מוסדות התכנון – הן ברמה המקומית, הן ברמה המחוזית והן ברמה הארצית וכדלקמן:

ברמה ה"מקומית" – קיימת הבחנה בין 4 סוגי ועדות –

א. ועדה מקומית רגילה – כאשר במסגרת הרפורמה ישנה הבהרה/הרחבה של 12 הסמכויות הקיימות כיום בחוק ותוספת של 8 סמכויות חדשות (סעיף 62א(א).
ב. ועדה מקומית "עצמאית" (ללא תכנית כוללנית) – ועדה שהוסמכה על ידי שר הפנים. מקבלת תוספת של 12 סמכויות חדשות, בעלות השפעה מקומית, שעיקרן להבטיח עצמאות בניהול שטחי הציבור ולהקל על פרויקטים עירוניים (סעיף 62א(א1)*.
ג. ועדה מקומית "עצמאית מיוחדת"– ועדה שהוסמכה ע"י שר הפנים ורשאית לעסוק בשני תחומים נוספים : פינוי בינוי והתחדשות עירונית. הזכויות יפוגו ככל שלא תוגש תכנית כוללנית לאישור הועדה המחוזית תוך 5 שנים ממועד ההסמכה. – טרם פורסם.
ד. ועדה מקומית "עצמאית" עם תכנית כוללנית – לועדה זו מוקנות מלוא סמכויות התכנון בהתאם לתכנית כוללנית (כאשר ניתן לסתור תכנית כוללנית במקרים נקודתיים).
להלן שמות הועדות העצמאיות כפי שפורסמו באתר משרד הפנים לרבות מועד הסמכתן ומועד פקיעת ההסמכה – ניתן לראות גם בקישור שכתובתו:
https://www.moin.gov.il/Subjects/vaadot-mekomyot/Pages/Competent_committees.aspx
 
 

שם וועדה	תאריך הסמכה	תאריך פקיעת הסמכה
נתניה	1.1.2010	1.1.2015
חיפה	6.1.2010	1.1.2015
קצרין	1.1.2011	1.1.2016
חולון	19.2.2012	19.2.2017
תל אביב- יפו	19.2.2012	19.2.2017
עפולה	1.1.2012	31.5.2014
הרצליה	19.2.2012	19.2.2017
רעננה	4.7.2012	15.6.2017
יוקנעם עילית	18.4.2013	1.5.2015
ראשון לציון	18.4.2013	1.5.2018
משגב	20.5.2013	1.6.2016
להבים	1.1.2013	1.7.2018
באר שבע	21.7.2013	1.8.2015
אשדוד	21.7.2013	1.8.2016
אשקלון	21.7.2013	1.8.2015
נס ציונה	1.8.2013	1.8.2018
בני שמעון	1.11.2013	1.11.2015
הוד השרון	19.1.2014	15.1.2016
מודיעין	19.1.2014	15.1.2016
זבולון	19.1.2014	15.1.2016
יזרעאלים	19.1.2014	15.1.2016
עמק חפר	25.2.2014	1.3.2016
שוהם	19.2.2012	19.2.2014

 
יצוין כי טבלה זאת מתעדכנת מעת לעת ויש לעיין באתר משרד הפנים בקישור המופיע לעיל.

עיקרי הסמכויות שמקבלות כל הוועדות המקומיות במסגרת הרפורמה –

הוועדות המקומיות תוכלנה לתת מענה לצרכי תושבים ותכניות נקודתיות שלהן השפעה על המרחב המקומי והאישי, בעניינים כגון: הרחבת דירה בנויה עד לגודל של 140 מ"ר, הוספת שטחי בניה במגרשים (לדוגמא: בבנייה רוויה עד 20% משטח המגרש, בבניה לא רוויה בישוב עירוני עד 7% משטח המגרש או 50 מ"ר), הוספת שטחים למסחר ומלונאות בבנייני מגורים עד 25%, הוספת שטחי בנייה בתת הקרקע לצורכי שירות (חניה, מחסנים וכו'), שינוי במיקום מבני ציבור ושטחי ציבור שנמצאים בבעלות הרשות המקומית, קביעת מבנים לשימור.

ברמה ה"מחוזית" –

מענה לסוגיות על – מקומיות, תכניות גדולות היקף ומורכבות למגורים, תשתיות, תעסוקה, קידום והובלת תכניות כוללניות , בקרה, מתן ייעוץ והנחיה מקצועיים לועדות המקומיות.

תכניות בסמכות מקבילה (מחוזית או מקומית) – סוגי תכניות אותן גוף ציבורי בחר להגיש לועדה המחוזית: תכנית לצרכי ציבור, לדרך או לתשתית, תכנית ל-400 יח"ד ומעלה, תכנית לשיכון ציבורי , תכנית למתחם פינוי ובינוי , תכנית לשימור, תכנית שהר קבע כי היא בעלת חשיבות לאומית או מחוזית.

תכנית בסמכות ועדה מחוזית בלבד – תכניות למתקנים ביטחוניים; תכנית (שאינה נושאית) בשטח שהועדה המחוזית הכריזה לפי סע' 77 כי מכינים בו תכנית אחרת; תכנית המשנה ייעוד או מצמצמת שטח או היקפי הבניה , שיועדו בתכנית בסמכות מחוזית, דרך או תשתיות , או קובעת תנאים נוספים להיתר או לשימוש המערימים קשיים על ביצועם; תכנית המצמצמת את הבניה בתכנית בה למספק קטן מ-400 יח"ד ו/או מערימה קשיים על ביצועה; תכנית המשנה את הוראות שתכנית קודמת לשיכון ציבורי או בעלת חשיבות לאומית קבעה כי אין לשנותן בסמכות מקומית.

ברמה ה"ארצית"-

קביעת קווי מדיניות כלליים ארציים.
א.2.1 מקצועיות , תמיכה ובקרה –

נקבעו מספר שינויים עקרוניים לצורך הגברת הפיקוח והבקרה על קידומן של תכניות, כך למשל נקבע, כי כתנאי לדיון להפקדה ואישור תכנית תידרש חוות דעת מהנדס הועדה המקומית, שמעמדו אגב מתחזק במסגרת הרפורמה בה נקבע בנוסף כי קיימת חובה לזמן את המהנדס לכל ישיבות מועצת הרשות המקומית או ועדה מוועדותיה. נציין כי חיזוק מעמד מהנדס העיר בא לידי ביטוי אף בהגנה מפיטורין, כך שכדי להביא לפיטורו נדרש רוב של 2/3 מהמליאה וכו'.

כמו כן במסגרת הרפורמה, מוגברת מעורבות נציגים בעלי דעה מייעצת ("משקיפים") בועדה המקומית – הוספת שני נציגים מקצועיים, חיזוק מעמדם בדרכים שונות כגון החובה להודיע להם על הגשת תכנית, זכות עיון במסמכים וכו'. להלן קישור מאתר משרד הפנים – הודעה על איתור מועמדים שיוכלו לשמש כנציגים בעלי דעה מייעצת בועדות המקומיות :

https://www.moin.gov.il/PublicationsAndUsefullInfo/PressAnnouncements/Pages/rishum.aspx
חברי הוועדות המקומיות יעברו הכשרות וקורסים אשר ישפרו את מקצועיותם ויעניקו להם כלי עבודה טובים יותר. במקביל, מנהל התכנון יפקח על פעילותם באופן שוטף.
ועדת ערר בהרכב מורחב. על החלטות בתכניות בסמכות ועדה מקומית עצמאית או עצמאית מיוחדת (הוספת נציג שר התחבורה, השר להגנת הסביבה ושר הבינוי והשיכון).
 
א.3.1 ייעול פישוט וודאות –
קציבת מועדים מקסימאליים לאישורי תכניות ממועד הגשתן .
תכנית בסמכות מקומית – 12 חודשים (ממועד ההגשה).

תכנית מצומצמת (תכנית בסמכות מקומית, שהפקדתה הינה בסמכות יו"ר הועדה המקומית בתנאי בדיקה תכנונית ומשפטית מוקדמת, חוות דעת של מהנדס הועדה המקומית , חלה על שטח של עד 5 דונם ועוסקת בנושאים (נקודתיים) ואלו בלבד – קו בניין, בינוי או עיצוב אדריכליים, שטח מגרש מזערי , הקלה , הרחבת יח"ד, הוספת שטלי שירות. על תכנית כזאת להתאשר עד 8 חודשים.

תכנית בסמכות ועדה מחוזית – 18 חודשים.

תכנית מתאר מחוזית – 12 חודשים.

תכנית מתאר ארצית –12 חודשים מהעברה להערות.

 

אי עמידה במועדים- לבקשת מגיש התכנית מועברת התכנית לטיפול במוסד תכנון בהירארכיה גבוהה יותר.

במסגרת נושא זה קבעה הרפורמה עניינים נוספים, כגון – תנאי סף אחידים להגשת תכנית; פקיד היערות– חובת היוועצות בתכניות שהוגדרו בתקנות ע"י שר הפנים בהתייעצות עם שר החקלאות; ולקחש"פ – קיצור הליכים -וכו'.

א.4.1 שקיפות
פרסום תכנית על מסמכיה באתר האינטרנט ופתיחתה לעיון הציבור מיום הגשתה, פרסום החלטה באינטרנט – בתוך 3 ימים מיום קבלתה, פרסום סדר יום – שבוע לפחות לפני הדיון, פרסום דו"ח שנתי ע"י יו"ר מוסד התכנית בדבר היקפי פעילות ועמידה בלו"ז.
יצוין כי יום התחילה של הסעיפים בחוק העוסקים בתכנון הינו 1.8.2014.

 

א.2. רישוי

א.1.2 קיצור משמעותי של לוחות הזמנים
 

כדי להקל על האזרחים, לקצר הליכים ולקדם תכניות בנייה, נקבעו לוחות זמנים סגורים וקשיחים לדיונים בנושאים השונים. במקרה של אי עמידה בלוחות הזמנים, מגיש הבקשה רשאי להעבירה לועדה ברמה הגבוהה יותר. במסלול של הליך רישוי בדרך מקוצרת, אי התייחסות בזמן הקבוע בחוק, משמעו כאמור אישור אוטומטי של הבקשה. עבור בקשות במסלול רישוי מלא, הוועדה מחויבת להחזיר תשובה תוך 90 יום. הוראות אלה מייצרות וודאות וסופיות עבור האזרח במהלך הליך התכנון והרישוי.

לשם הנוחות, רכזנו בטבלה את שלושת מסלולי הרישוי – פטור, מקוצר ומלא, להלן:

סוג המסלול :	פטור מהיתר	רישוי מקוצר	רישוי מלא
באילו מקרים חל:	מתן פטור לפריטים שבנייתם לא מהווה הפקעה למרחב הציבורי על פי תקנות שיקבע שר הפנים* כגון:מחסן, פרגולה, גגונים וסככות, סגירת חורף לבתי אוכל ועוד	תוספות בניה שאין בהם סיכון או הפרעה של ממש, על פי התקנות שיקבע שר הפנים (כגון: הוספת ממ"ד, סגירת/הוספת מרפסת, תוספת בניה שלא עולה על 25 מ"ר, הוספת מעליות, סגירת קומות בניין וכו'.
מועדים :	–	רשות הרישוי מחויבת לקבלת החלטה בבקשה ולהחזיר תשובה לפונה עד 45 יום.במידה ולא הוחזרה תשובה, רואים זאת כהחלטה לאישור הבקשה, ובסופו של התהליך יכול ויינתן היתר באופן אוטומטי.	מתן תשובה תוך 90 יום
תחולה:	1.8.2014	1.1.2016	1.1.2016

 

* לאחרונה פורסמו ע"י שר הפנים תקנות התכנון והבניה (עבודות ומבנים הפטורים מהיתר) התשע"ד – 2014.

א.2.2 רישוי מקוון
כל מערכת התכנון והרישוי תעבור בהדרגה למערכת מקוונת.

המשמעות עבור האזרח – הגשה קלה, נוחה ומהירה יותר של בקשות לוועדות השונות, שיפור תהליך הרישוי, ובמקביל הנגשת כלל המידע לציבור (יהיה פתוח באמצעים הממוחשבים ונגיש לכל מבקש).

א.3.2 מכון בקרה – one stop shop

במסגרת החשיבה על נוחות ונגישות לאזרח, ובכדי לחסוך בזמן, עלויות ובירוקרטיה, יוקמו מכוני בקרה ברחבי הארץ, בהם ניתן יהיה להפיק את כל האישורים הנדרשים מכלל הגורמים הממשלתיים עבור אישור השיפוץ/הבנייה, כגון: מכבי אש, בריאות, המשרד להגנת העורף וכו'. (ייכנס לתוקף מלא בשנת – 2016).

כאמור לעיל, יום התחילה של רוב סעיפי החוק העוסקים ברישוי הינו 1.1.16 , אא"כ צוין אחרת. כך למשל יום התחילה של פטור מהיתר הינו 1.8.14

 

א.3 דיור בר השגה

א.1.3 תמריצים השכרה ארוכת טווח

יינתנו תמריצים לבניית דיור להשכרה ארוכת טווח על קרקע פרטית, ותמריצים לדיור להשכרה בקרקע מדינה בתנאים הקבועים בחוק. על מנת לוודא שאכן מתאפשרת השכרה ארוכת טווח, יוקמו/יותוו מנגנוני פיקוח, ניהול ורישום הדירות, מנגנוני פיקוח על עליית דמי השכירות ועוד.

א.2.3 יחידות דיור קטנות

במסגרת הרפורמה נקבע כי בכל תכנית חדשה הכוללת למעלה מ- 100 יחידות דיור חדשות, תהא חובה לבנות לפחות 20% דירות קטנות, שמחירן נמוך יותר.

א.3.3 שיווק דירות בהישג יד על ידי המדינה
הרפורמה קובעת יעדים ברורים למדינת ישראל לשיווק יחידות דיור לשכירות במחיר מופחת, וכן יחידות דיור לשכירות ארוכת טווח. בתוך כך, יש דגש לשיווק יחידות דיור בפריפריה הגיאוגרפית של מדינת ישראל.

במידה והמדינה לא תעמוד ביעדים לדיור בר השגה שיוצבו מידי שנה, יועבר סכום מסוים המגלם את יחידות הדיור שלא שווקו לקרן להתחדשות עירונית, שמטרותיה: סיוע לפעולות התורמות להתחדשות מרכזי ערים, לרבות חידוש מבנים בדיור הציבורי, שדרוג המרחב הציבורי, שיפוץ וחידוש מבנים ותשתיות, תוך מתן עדיפות למיזמי פינוי ובינוי וחיזוק מבנים ומיזמים שאין בהם כדאיות כלכלית.

ב. פרקים כלכליים

כאמור לעיל, בשלב זה מקודמים במסגרת אותה רפורמה שינויים/תיקונים בפרקים נוספים בחוק ובמרכזם פרקים העוסקים בהיבטים הכלכליים של החוק – הפקעות, תביעות ירידת ערך והיטל השבחה .

יובהר כי השינויים המוצעים ברפורמה בפרקים הכלכליים לעיל טרם אושרו. יחד עם זאת, הואיל ולשינויים אלה ככל ויאושרו בנוסחם המוצע כיום, השלכות מרחיקות לכת בהיבטים רבים לרבות מבחינה כלכלית, ראינו לנכון לעמוד על עיקריהם כבר עתה ועל אף שטרם אושרו וזאת בכדי שניתן יהא לכלכל הצעדים ולהיערך בהתאם.

ב.1 הפקעות

פרק ההפקעות בחוק התכנון והבניה, לא עבר שינויים מהותיים ממועד חקיקתו ועד היום. ברבות השנים, ולאחר שנצבר ניסיון רב בהפעלת ההסדרים הקבועים בו, נמצא כי קיים צורך ממשי בתיקונים ובקביעת הסדרים חדשים, שיקבעו את הדין הנוהג לגבי הפקעות חדשות ויהפכו אותו לחדשני ומעודכן יותר, תוך התמודדות באופן נכון יותר עם שאלת האיזון הנדרש בין צורכי הציבור מזה וזכויות הקניין הפרטי מזה.

התיקון המוצע עוקב לתיקון שהתקבל בסוגיות דומות לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) (תיקון מס' 3), ובמרבית הוראותיו מפנה לדין זה או מבוסס עליו. עם זאת, קיימות כמה הוראות מיוחדות לדין ההפקעה התכנוני, וזאת נוכח כמה היבטים המיוחדים להפקעה הנעשית לפי תכנית.

 

ב.1.1 הפקעה בידי ועדה מקומית או המדינה

בשונה מהדין הקיים, מוצע לקבוע הסדר מפורש שלפיו גם מדינת ישראל תוכל להפקיע באופן ישיר קרקע המיועדת בתכנית לצורכי ציבור.

סמכות כאמור תינתן אם נקבע בתוכנית כי הקרקע תוקנה למדינת ישראל, אך גם אם לא נקבע כאמור, ובכפוף להליך הקבוע בסעיף המוצע המדינה תוכל להפקיע. צפוי וסביר כי מתן האפשרות למדינה להפקיע קרקע גם בדרך של הפקעה תכנונית תגרום לכך כי הפקעות רבות יותר ייעשו רק לאחר הליך תכנוני מסודר. הליך תכנוני סדור כאמור, מאפשר בדיקה מדוקדקת יותר ביחס לצורכי הציבור הנדרשים, לצורך בהם ולמיקומה המדויק של הקרקע המיועדת להפקעה. הליך סדור זה גם מעניק חיזוק משמעותי למשקלם של טיעונים תכנוניים במהלך גיבוש ההחלטה ביחס להפקעה המבוקשת.

עוד מוצע לקבוע, מצבים שבהם תהא הרשות המפקיעה חייבת בהפקעת קרקע המיועדת בתכנית לצורכי ציבור, וזאת, בין היתר, כאשר הנפקע ביקש זאת. הוראה חדשה זו מכירה במעמדו של הנפקע ובפגיעה בזכות הקניין שלו, שנגרמה בשל הוראות התכנית אשר ייעדה את הקרקע לצורכי ציבור. בהתאם לכך, מוצע כי בנסיבות המתאימות יוכל הנפקע לדרוש כי הקרקע תופקע ממנו ובהמשך לכך לקבל את פיצויי ההפקעה, ככל שהוא זכאי להם.

 

ב.2.1 קציבת מועדים לביצוע ההפקעה

בהתאם לתיקון האחרון בפקודת הקרקעות, מוצע כי גם ביחס להפקעה תכנונית, תוגדר תקופת זמן שתימנה החל ממועד פרסום ההודעה לפי סעיף 7 לפקודת הקרקעות, ואשר במסגרתה תהא הרשות המפקיעה חייבת להתחיל בביצוע מטרת ההפקעה, כפי שהוגדרה בתכנית.

בהתאמה להוראת סעיף 7ב לפקודת הקרקעות, תקופת הזמן תעמוד ככלל, על תקופה של עד 8 שנים, אלא אם כן קבעה הרשות המפקיעה, באישור הוועדה המחוזית, תקופת זמן ארוכה יותר, ובלבד שלא תעלה על 15 שנים. יצוין בהדגש, כי אי קיום מסגרת הזמנים שנקבעה תוביל בתנאים מסוימים לצורך להשיב את הקרקע לנפקע.

 

ב.3.1 חישוב פיצויי הפקעה , והפרוצדורה

במסגרת התזכיר מוצע בין היתר, כי בסיס החישוב לפיצויי הפקעה ייקבע בדומה לחישוב ערכה של פגיעה בשל תכנית או להשבחה לפיה, היינו – שווי הקרקע בהתאם למצבה התכנוני עובר להפקעה. בהתאם לכלל זה, בחישוב שווי הקרקע המופקעת וככלל, לא יילקח בחשבון פוטנציאל לשינוי ייעוד של הקרקע.

עוד מוצע לאמץ את מנגנון בירור המחלוקת לעניין גובה סכום הפיצוי כפי שנתקבל לאחרונה בתיקון לפקודת הקרקעות. לפי מנגנון זה יוכלו נפקעים החולקים על סכום הפיצוי שהוצע להם, לפנות לשמאי מכריע אם המחלוקת היא על סכום הפיצויים בלבד ולוועדת השגות במשרד המשפטים או לוועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה, לפי העניין, אם המחלוקת רחבה יותר.

ב.4.1 התיישנות
במסגרת הרפורמה מוצע להחיל בדומה לתיקון האחרון לפקודת הקרקעות (תיקון מס' 3 לפק'), את ההסדר בנוגע להתיישנות ולפיו, ככל שחלפו 25 שנים מיום ההודעה תפישת החזקה והרשות לא חזרה בה מרכישת הקרקע, או שהקרקע לא הושבה לנפקע או לא נרכשה מחדש על ידו ינותק הקשר בין הנפקע ובין הקרקע המופקעת באופן סופי ומוחלט, והרשות המפקיעה תוכל לפעול בקרקע לכל מטרה שהיא, בכפוף לכל דין.
ב.5.1 הקצאת קרקע לצרכי ציבור במסגרת תכנית איחוד וחלוקה

מוצע שלא לראות בהליך של הקצאת מקרקעין לצרכי ציבור כהליך הפקעה ולקבוע כי לא יחולו עליה הוראות הפרק הנוגעות להפקעות וכי בין היתר, הרשות תהיה רשאית לעשות שימוש בקרקע שהוקצתה לצורכי ציבור בתכנית איחוד וחלוקה לכל מטרה לרבות העברת הבעלות בה לאחר, בכפוף להוראות כל דין וללא תשלום פיצוי נוסף בשל כך.

כאשר מובהר בתזכיר כי אין באמור בכדי לפגוע ביכולתם של בעלי קרקעות, הטוענים כי תכנית איחוד וחלוקה פגעה בהם, פגיעה תכנונית, להיפרע על דרך תשלום פיצויים לפי סעיף 197 לחוק.

נציין כי המוצע בתזכיר משמעותו למעשה ביטול הלכת "בראון" (עע"מ 5839/06 אלפרד בראון נ' יו"ר הועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז), במסגרתה נקבע, לראשונה, כי גם הפקעה המבוצעת במסגרת תכנית איחוד וחלוקה כפופה היא למגבלות ההפקעה הקבועות בחוק, ובכלל זה איסור הפקעה של למעלה מ- 40% משטח המקרקעין ללא פיצוי, בגין הפקעות הפטורות מפיצויים, ואף איסור הפקעה ללא פיצוי בגין הפקעות שאינן פטורות מתשלום פיצויים בגינן.

 
ב.6.1 חזרה מהפקעה השבה בעת שינוי ייעוד

במסגרת התזכיר, מציעים הסדר חדש ביחס לקרקע מופקעת אשר המטרה הציבורית בה לא קוימה בתוך מסגרת הזמן שנקבעה לכך (זניחת המטרה הציבורית) או שמומשה אך אינה נדרשת עוד לרשות (מיצוי המטרה הציבורית). ההסדר המוצע בתזכיר, הינו בהתאמה רבה להסדר המוצע שנקבע בתיקון לפקודת הקרקעות ואשר עושה אבחנה בין מצבי זניחת המטרה הציבורית ובין מצבים של מיצויה.

מוצע לקבוע כי במצבים שבהם לא נתפשה חזקה יחולו ההוראות מפקודת הקרקעות, לפיהן רשאית הרשות המפקיעה לחזור בה מהפקעה לפי שיקול דעתה.

עוד מוצע לקבוע, כי במצב שבו הרשות המפקיעה תפסה חזקה, אולם, לא הוחל בביצוע של מטרת ההפקעה בקרקע ועל הקרקע שהופקעה אושרה תכנית המשנה את ייעוד של הקרקע לייעוד שאינו לצורכי ציבור, תוקנה לנפקע זכות השבה. מימושה של זכות זו כפוף לתנאים ולמסגרת זמנים לעמידה בתנאים אלה.

בנוסף, מוצע בתזכיר לקבוע, כי במצב שבו הרשות המפקיעה תפסה חזקה, אולם, לא הוחל בביצוע של מטרת ההפקעה בקרקע עד תום התקופה שנקבעה לתחילת מימוש ההפקעה ולא שונה ייעודה של הקרקע לייעוד שאינו צורכי ציבור, יהיה הנפקע זכאי להשבה בתנאים ובמגבלות. תנאים הנובעים בין היתר, על רקע בחינת יכולתו לממש בעצמו את הצורך הציבורי או ייעוד אחר שניתן לעשותו על פי התכנית, עד למימוש הייעוד לצורכי ציבור וזאת, בשים לב לכך שייעוד הקרקע על פי תכנית נשאר לצורכי ציבור.

יתרה מכך, מוצע בתזכיר לקבוע כי במצב שבו הרשות המפקיעה תפסה חזקה והחלה לממש את מטרת ההפקעה הציבורית בקרקע, אולם, לאחר מכן, אושרה על הקרקע שהופקעה, תכנית המשנה את ייעודה של הקרקע ליעוד שאינו ציבורי (מיצוי המטרה הציבורית), תהיה נתונה לנפקע זכות לרכוש מחדש את הזכויות שהופקעו ממנו בקרקע (זכות רכישה מחדש). מימושה של זכות זו כפוף לתנאים, ולמסגרת זמנים לעמידה בתנאים אלה.

 

ב.2 תביעות ירידת ערך לפי סעיף 197 לחוק

כידוע, עד לראשית שנות ה-90, היקפן של התביעות לפיצויים בגין פגיעות תכנוניות היה זניח והשפעתן על התכנון, היקפו ואיכותו לא הורגשה כלל מסיבות שונות. החל מתחילת שנות ה-90, לצד וכתוצאה מהשיח המשפטי בדבר זכויות קניין, כעולה מדברי ההסבר, מוגשות תביעות בגין פגיעה תכנונית, כמעט בגין כל תכנית, ולו קטנה ובעלת השפעות זניחות. עובדה זו הפכה את העשייה התכנונית למוטת פיצוי – או במידה לא מעטה ל"מוטת חשש פיצוי" – דבר הגורם לדעתם לעיוותים תכנוניים ולעיכוב תכנון ופיתוח, לפגיעה באפשרות לשריין ולהגן על שטחים פתוחים ושטחים לצרכים ציבוריים ולייקור משמעותי של התכנון והפיתוח.

ההסדר המוצע בתזכיר, מבקש להשתית את הזכות לפיצוי בגין פגיעות תכנוניות על עקרון ההסתמכות המוכר במשפט המנהלי בארץ ובעולם. על-פי עיקרון זה, הזכות לפיצוי והיקפה תיגזר מציפיות לגיטימיות וסבירות שפגיעה בהן עשויה להצדיק מתן פיצוי. ההסדר המוצע אינו מבטל, אפוא, את הזכות לפיצוי בגין פגיעות תכנוניות, אך תוחם זכות זו לתוך המסגרת שצוינה.

 
ב.1.2 הזכות לפיצוי בגין "פגיעה עקיפה"

בעוד שכיום אין מגבלה על היקף השנים בין התכנית הקודמת לתחילת התכנית הפוגעת לעניין תשלום פיצוי, הרי שלפי המוצע בתזכיר, ככלל לא תהא זכאות לקבלת פיצוי בגין פגיעה עקיפה אם תחילתה של התכנית הפוגעת היא לאחר תום 8 שנים ממועד תחילתה של התכנית הקודמת (למעט מקום שמדובר בתכנית לתשתית לאומית, תכנית דרך או תכנית מתאר לתשתיות). הוראה זאת כעולה מדברי ההסבר לתזכיר, הינה תקופה המשקפת את הקצב ה"סביר" וה"רצוי" של שינוי תכנוני. כן מוצע בתזכיר כי בכל מקרה הזכות לפיצוי בגין כך תקום רק במקום בו הפגיעה בשווי המקרקעין הינה בשיעור של 10% לפחות.

 
ב.2.2 הוראות לעניין חישוב פיצויי ירידת ערך
מוצע בתזכיר כי הפיצויים לא יחושבו לפי שווי שוק (נטרול ציפיות לתכנון עתידי) אלא, שווי על פי המצב הסטטוטורי המאושר.

עוד מוצע כי על אף שכלל ירידת ערך בגין פגיעה במקרקעין תחושב על בסיס כל חלקה בנפרד, הרי שכאשר מדובר בתכנית החלה רק על מקרקעין בבעלותו של אדם אחד, אף אם הם מחולקים למספר חלקות או מגרשים, או אם התכנית חלה על מקרקעין של אדם אחד ושל גוף ציבורי שבבעלותו מקרקעין בייעוד ציבורי, תחושב ירידת הערך בהתייחס לכל המקרקעין של אותו אדם הכלולים בתכנית.

הצעה זו כעולה מדברי ההסבר, באה לתקן עיוות ולפיו אדם בעל מספר חלקות שונות המצויות בתכנית, אשר חלק מהן הושבחו במידה ניכרת וחלק נפגעו, יהיה זכאי לפיצוי של 100% על הפגיעה, ואילו על ההשבחה ישלם 50% בלבד. זאת בעוד למעשה, ערך רכושו של אותו אדם לא נפגע כלל, אלא הושבח. כיום קיימת אי וודאות ואחידות בעניין זה ומוצע להבהירה.

בתזכיר אף מוצע להסדיר גם את דרך חישוב ירידת ערך בגין תכנית הכוללת הוראות של איחוד וחלוקה. מוצע כי הפגיעה תחושב על בסיס השוואה בין ערך חלקה במצב הנכנס לעומת ערכם של המגרשים שהוקצו בגינה לפי התכנית החדשה. זאת כמובן בניכוי תשלומי איזון אם אותו בעל הזכויות זכאי להם.

 
ב.3.2 תכנית פוגעת ולאחר מכן תכנית מבטלת פגיעה

במסגרת התזכיר מוצע, כי תכנית פוגעת שטרם שולמו פיצויים בגינה מכל טעם שהוא ואושרה לאחר מכן תכנית המבטלת את הפגיעה, לא תקנה עוד זכות פיצויים בגין אותו חלק פוגע שבוטל ובתנאי שהתכנית המשביחה אושרה בתוך 5 שנים מיום תחילתה של התכנית הפוגעת.

בנוסף, הוצע להסמיך ועדה מקומית, הדנה בתביעה לפיצויים שהוגשה לה בגין תכנית פוגעת, להודיע על כוונתה להכין תכנית שתבטל את הפגיעה או תעלה את ערכם של המקרקעין שנפגעו. על החלטה כאמור תימסר הודעה למגיש התביעה וזה רשאי בכפוף לתנאים ולמועדים שנקבעו בסעיף, להחליט האם להמשיך בבירור התביעה או להמתין עד לאישורה של התכנית המשביחה. (בסעיף נקבעו פרקי זמן לנ"ל אך יש לשים לב כי נקבע שבמידה וחלפו 4 שנים ממועד קבלת ההחלטה שלא לדון בתביעת הפיצויים ומגיש התביעה לא הגיש בקשה לדיון בתביעה, זאת תידחה).

הנחת המוצא של הוראה זאת הנה, כי בחלק ניכר מהמקרים יעדיף התובע ליהנות מתכנית משביחה מאשר למצות את תביעתו. הסעיף מעניק לו לפיכך, את זכות הבחירה בתוך זמן נתון, מקום שבו הוועדה המקומית החליטה כי יש אכן מקום לקידום הליך זה והנחתה על הגשתה של תכנית משביחה.

 
ב.4.2 התיישנות

מוצע לחזור ולקבוע תקופת התיישנות לתביעות בגין פגיעות תכנוניות של שלוש שנים מהמועד הקובע וזאת בהתאם להגדרתו בתזכיר. עוד מוצע לקבוע הוראות מיוחדות לגבי תקופת ההתיישנות לרבות לגבי תכניות כלליות או תכניות שנדרש אישור תשריט בינוי או קבלת אישור מוסד תכנון, לצורך הוצאת היתרים על פיהן לתקופה של שלוש שנים מהמועד הקובע שנקבע ובלבד שלא תסתיים לפני שחלפה שנה מיום תחילת ביצוע העבודות לפי ההיתר שניתן לפי תכניות אלו.

כן מוצע לקבוע כי על תביעה לפיצויים שהוגשה, יחלו הוראות חוק ההתיישנות, התשכ"ה-1965 ויראו וועדה מקומית וועדת ערר לפיצויים והיטל השבחה, שהוגשה אליה תביעה כאמור, כאילו היו בית משפט לפי החוק האמור.

 
ב.5.2. סמכות דיון ראשונית בתביעות פיצויים

תזכיר מוצע להסדיר את סמכות הדיון הראשוניתבתביעה לפיצויים. סעיף 197א מטיל את נטל החיוב על הוועדה המקומית. משכך, נקבע בתזכיר כי התביעה במקרים אלה תוגש לוועדה המקומית שבתחומה חלה התכנית. ובמקרים בהם מי שחב בתשלום פיצוים, בין לפי הוראות החוק, התכנית או לפי הסכם, אינו הוועדה המקומית כגון במקרים בהם חל נטל הנשיאה בתשלום גם על מדינת ישראל הרי שכעולה מדברי ההסבר הואיל ונוצר מצב של ניגוד עניינים מובנה, מוצע בתזכיר כי במקרים מעין אלה תוקנה סמכות הדיון הראשונית לוועדת הערר לפיצויים והיטל השבחה.

 
ב.6.2 פטור לפי סעיף 200 לתביעות פיצויים –

בתזכיר מוצע להסדיר סייגים שונים לזכות לפיצוי בגין פגיעה תכנונית. הסייג הראשון עניינו בפגיעה של מה בכך. כלומר, לא אומץ בהצעה ההסדר המצוי בסעיף 200 לחוק הקיים, שעניינו שיקולי צדק ואיזון המצדיקים הימנעות מתשלום. בשונה מהוראות סעיף 200 לחוק הקיים, מסייג התזכיר את הזכות לפיצוי רק מקום בו היקף הפגיעה הוא זניח הן בשיעור הפגיעה והן במהותה. הפסיקה שעסקה בסעיף 200 הנזכר קבעה כי ישנם מקרים של ירידת ערך של 2%-3% הינה מסוג זוטי דברים או עניינים של מה בכך. מוצע בתזכיר שלא לקבוע מסמרות בשאלה זו, אלא להשאירה לשיקול דעת פרטני לפי הקווים ששורטטו בסוגיה בפסיקה.

עוד מוצע לקבוע, כי הזכות לפיצוי בגין חובה שהוטלה בתכנית לשמור על אתר, תמומש רק אם הוכח כי השימור אכן בוצע. מטרתן של הוראות שימור בתכנית הנה להבטיח ששימורו של האתר אכן יבוצע כנדרש. הכללתן של הוראות בתכנית המחייבות ביצוע פעולות שימור, למרות עלויות הפיצויים בגינן, נועדה לשרת את מטרת השימור. מוצע, לפיכך, לעכב את תשלום הפיצוי עד להוכחת ביצוע השימור.

ב.7.2 הקלות ושימוש חורג

בניגוד למצב החוקי הקיים , הרי שבהתאם למוצע בתזכיר, ניתן יהא להגיש תביעות על הקלות ושימושים חורגים (למשל הפיכת דירה למועדון וכו').

 

ב.3 היטל השבחה

היטל השבחה הינו מיסוי המוטל על עליית ערכם של מקרקעין כתוצאה מפעילות שלטונית משביחה. הסדרתו של היטל ההשבחה מצוי בתוספת השלישית לחוק הקיים. החוק הקיים יוצר הבחנה ברורה בין "אירוע המס" – העובדה היוצרת את החבות במס, לבין מועד תשלומו של המס. פער זמנים זה נובע מ"עקרון המימוש", החולש על דיני המס בכלל ועל היטל ההשבחה בפרט. אלא, שכעולה מדברי ההסבר לתזכיר, פער הזמנים בין מועד אירוע המס לבין תשלומו יוצר קשיים, ועל כן מוצע לשנות את העקרונות הבסיסיים של חישוב היטל ההשבחה שעל עיקריהם נעמוד להלן.

ב.1.3 מועד תשלום ההיטל – "מועד קובע"
בניגוד למצב החוקי הנוכחי ולפיו ההיטל יחושב בהתייחס למועד ההשבחה (קרי: אישור התכנית ועוד) באופן שהשווי הכספי של ההשבחה נמדד בעת האירוע המשביח וממועד זה ועד למימוש בפועל, מוצמד הסכום לפי עקרונות שנקבעו בחוק, מוצע בתזכיר לשנות את המועד הקובע באופן שההיטל יחושב בהתייחס למועד המימוש (קרי: מועד קבלת היתר בניה; התחלת השימוש בפועל; העברת הנכס לאחר).
ב.2.3 עקרונות חישוב השבחה בשל תכנית משביחה
לפי המוצע בתזכיר, החישוב ייערך ע"י השוואת שווי המקרקעין במועד הקובע אילולא חלה עליהם התכנית המשביחה לבין שווים עפ"י המצב התכנוני הנוכחי. בנוסף מוצע כי ינוטרל נושא הפוטנציאל מחישוב השווי ערב התכנית.
כמו כן, בעוד שלפי המצב כיום, כאשר ישנה תכנית פוגעת ברצף של תכניות משביחות יש להתייחס במצב הקודם אף אל התוכנית הפוגעת, הרי שלפי המוצע בתזכיר, אם לא שולמו פיצויים בגין התכנית הפוגעת גם אם הוגשה תביעה לפיצויים כאמור, יראו את המצב התכנוני בהתעלם מהתכנית הפוגעת ובלבד שהחייב בהיטל נתן הסכמתו לכך. במקרה ששולמו פיצויים או לא ניתנה הסכמתו של החייב כנדרש לעיל, יחושב ערכם של המקרקעין במצבם התכנוני הקודם. השווי של הקרקע במצב התכנוני הקודם ייקבע בהתאם לקביעות הערכאה שעל פי החלטתה שולמו הפיצויים.
 
ב.3.3 אימתי חל היטל השבחה

בעוד שכיום היטל השבחה נגבה בגין אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג הרי שלפי המוצע בתזכיר ייגבה היטל השבחה בגין: אישור תכנית מפורטת, מתן הקלה, התרת שימוש חורג, אישור תשריט חלוקה.

 
ב.4.3 ריבית

כיום, לנישום אשר מאחר בתשלום ההיטל ממועד המימוש, מצטברת ריבית פיגורים גבוהה בשיעור של 9% לשנה בנוסף למדד, אלא שבתזכיר מוצע לאמץ את פרשת "גרינשטיין" (ע"א (ראשל"צ) 154/06 ד"ר גרינשטיין ראובן נ' ועדה מקומית לתכנון ולבניה נתניה) ולפיה, מרוץ ריבית פיגורים על היטל ההשבחה יחל ממועד דרישת התשלום הסופי והמחייב בסיום ההליכים (כלומר, ההיטל ישולם בתוך 50 יום מהמועד המאוחר – מסירת השומה /החלטת שמאי מכריע/ועדת ערר).

בהחזר היטל ע"י הרשות, מוצע כי הריבית מעת השלום ועד להשבה בפועל, תהא ריבית חשב כללי לאורך התקופה (כאמור בחוק פסיקת ריבית והצמדה, התשכ"א 1961) ורק בעת איחור (אם לא הושב 30 יום ממועד ההפחתה) יתווספו תשלומי פיגורים כמשמעותם בחוק הנ"ל.

 
ב.5.3 חובת דיווח על עסקה בקרקע ועל תחילת שימוש בה

בניגוד למצב כיום, בהתאם למוצע בתזכיר- תוטל על הנישום חובה להודיע לועדה המקומית תוך 30 יום על העסקה, אחרת יתווספו הפרשי הצמדה וריבית פיגורים.

 

יודגש, כי האמור לעיל אינו מהווה ייעוץ משפטי או תחליף לייעוץ משפטי ועל הקורא לפנות ולהתייעץ עם עו"ד המתמחה בתחום הספציפי ולבדוק כל נושא בפני עצמו בצורה פרטנית. כל המסתמך על האמור בכל דרך שהיא עושה זאת על אחריותו בלבד והאחריות לכל תוצאה, ישירה או עקיפה, בשל הסתמכות על האמור, תחול על המשתמש בלבד.