שימור – רכישת זכויות מכוח תכנית השימור, האם תניע את שימור הנכסים?

רכישת זכויות מכוח תכנית השימור, האם תניע את שימור הנכסים?

מאת עוה"ד צבי שוב ודקלה מוסרי טל

לאחרונה פנתה עיריית תל-אביב לציבור בהצעה לרכוש ממנה זכויות בניה, שהינם "תוצר" של תכנית השימור ולממש אותן במגרשים אחרים, בתהליך מקוצר. על מנת להבהיר מעט את התמונה נסביר להלן בקצרה במה דברים אמורים.

במאמרים קודמים שפורסמו בעו"ד על נדל"ן (גיליון 19 "שימור = מיתוג?" וגיליון 43 "תכניות השימור נכנסות להילוך גבוה"), כתבנו כבר בעבר על תכנית השימור לתל אביב (תא/2650/ב') (להלן – "תכנית השימור") שפורסמה למתן תוקף בשנת 2008. כזכור, תכנית השימור של תל-אביב קבעה רשימה של 981 מבנים המיועדים לשימור, מתוכם כ- 190 מבנים לשימור ב"מגבלות מחמירות". במסגרת ייעודם לשימור בתכנית, הוטלו על הנכסים מגבלות שונות, בתלוי ברמת השימור (איסור הריסת המבנה, החובה לשמר את המבנה, מגבלות על הבניה בתחומי המגרש ועוד) כאשר קיימת אבחנה בין שימור ב"מגבלות מחמירות" ("מחמיר") ושימור ש"לא במגבלות מחמירות" ("רגיל"), על הגדרותיו השונות וסוגיו השונים.

מנגד הוענקו לבעלי הזכויות תמריצים שונים, אף הם בתלוי ברמת השימור (מחמיר או רגיל). ההבדל העיקרי בין שני סוגי השימור (מחמיר ורגיל) הוא שבשימור רגיל ניתן להוסיף בניה בתחום המגרש על מנת לאפשר, לכאורה, ניצול של מלוא זכויות הבניה המוקנות למגרש בתכניות מתאר תקפות (שאושרו לתוקף לפני תכנית השימור) בתוספת התמריצים, וזאת בכפוף לשיקול דעת צוות השימור (סעיף 10.5.1 לתקנון תכנית השימור). ואילו באשר לנכס לשימור ב"הגבלות מחמירות", נקבע כי על אף שזכויות הבניה יהיו על פי התכניות התקפות, בתוספת התמריצים שנועדו להפחית הפגיעה, הרי ש"לא תותר כל תוספת בניה בתחום המגרש".

בעקבות תכנית השימור הגישו בעלי הנכסים, מחד, תביעות לפיצויים (מכוח סעיף 197 לחוק התכנון והבניה) בטענה כי התכנית פגעה בנכסים (בראש ובראשונה האיסור על הריסת הנכס ובניית אחר תחתיו, על כל הנובע מכך – חוסר היכולת לחפור מרתפי חניה, היעדר הגמישות בתכנון, עלויות השימור הגבוהות ועוד). מנגד, הוציאה עיריית תל-אביב דרישות לתשלום היטלי השבחה בגין התכנית, מתוך טענה כי התכנית השביחה את הנכסים עליהם היא חלה (בהסתמך בעיקר על טענת ה"מיתוג" – ראה המאמר מגיליון 19). הליכים אלו מתנהלים בפני ועדת הערר ושמאים מכריעים. הסוגיה באם תכנית השימור השביחה או פגעה בנכסים הכלולים בה, טרם הוכרעה, ובשלב זה ישנן החלטות סותרות של שמאים מכריעים (שניתנו בהליכים ביחס לדרישות היטל ההשבחה).

במשך השנים אכן שומרו בתל אביב בניינים, עם זאת, ולמרות שחלפו כמעט חמש שנים מאז אושרה התכנית, הבניינים ששומרו הם עדיין מיעוט, ובתל אביב פזורים עוד בתים רבים שכלולים בתכנית השימור, בדרגות שימור שונות, אשר אין מי שישמרם. לטעמנו, זוהי עוד עדות ברורה לכך שתכנית השימור לא זו בלבד שאיננה משביחה, אלא אף פוגעת בנכסים הכלולים בה שהרי ברי כי הסיבה לכך שבניינם המיועדים לשימור, אינם עוברים תהליך של שימור, היא שהתמריצים שהעניקה תכנית השימור, לא עולים ואף לא מכסים את הנזקים והמגבלות שהתכנית גורמת. הדברים נכונים שבעתיים ביחס לבניינים לשימור מחמיר, בהם לא ניתן כלל להוסיף בניה במגרש, והתמריץ הוא בדמות האפשרות לנייד זכויות מהמגרש לשימור למגרש אחר, באמצעות תכנית בסמכות הועדה המקומית וכהוראת סעיף 10.7 לתקנון התכנית: "במבנים לשימור עם הגבלות מחמירות, הוועדה המקומית רשאית להתיר העברת זכויות הבניה למגרש אחר (להלן – "מגרש מקבל"). העברה כאמור תיעשה באמצעות תכנית בסמכות ועדה מקומית".

כלומר, על מנת לנצל את הזכויות המוקנות על פי תכניות חלות, כמו גם את התמריצים המוענקים על ידי תכנית השימור, על בעלי הנכס למצוא מגרש מקבל ורוכש, ואז להסתייע באנשי מקצוע מתאימים (וההוצאות הכרוכות בכך) על מנת להכין תכנית מפורטת, שתוגש לוועדה המקומית, ואשר אישורה, יש לזכור, נתון לשיקול דעת הועדה המקומית ואין כל וודאות כי התכנית תאושר בסופו של יום, הגם שניוד הזכויות הוא עסקה לכל דבר ולפיכך כרוך גם במיסוי (ראה להלן) – תמריץ שלילי נוסף להיכנס לעסקה מסוג זה.

לפיכך, ועל אף שלכאורה יש באפשרות לנייד זכויות בתכנית מפורטת בסמכות הועדה המקומית לקצר משמעותית את הליכי התכנון הנדרשים להוספת זכויות למגרש המקבל (בחריג לכלל שמאפשר הוספת זכויות רק בתכנית בסמכות הועדה המחוזית, הליך שאורך בין שלוש לחמש שנים) – נערכו אך עסקאות ספורות לרכישת זכויות הניוד אך עיקר הנכסים לא מכרו את זכויותיהם ותכניות לניוד זכויות מכוח תכנית השימור אינן מקודמות והשימור של המבנים אינו מבוצע.

לאור זאת, ועל מנת לקדם את שימור המבנים שמצבם הולך ומידרדר עם השנים במיוחד בשל היעדר האפשרות לתחזק אותם כראוי בתקופת הביניים, החליטה עיריית תל-אביב "להרים את הכפפה" ובאמצעות קרן הסכמי השימור, חתמה עם בעלי מבנים לשימור מחמיר על הסכם ל"שחרור" זכויות הבניה מהמבנים לשימור (כך לדוגמא ביחס לבניינים ברחובות שלמה המלך 65, וחיסין 28 ועוד בהם רכשה היא את הזכויות הנוספות המוקנות לנכסים אלו), וזאת חלף הניסיון למכרם בשוק החופשי (ולפחות בחלק מן ההסכמים, מסכימים הצדדים גם על מחיקת תביעות הפיצויים מחד ודרישות היטל ההשבחה מאידך).

כאמור, כעת מציעה קרן הסכמי השימור למכירה עשרות אלפי מ"ר לבניה (שווי ערך לאלפי דירות). מטרת הוועדה המקומית היא לוודא, באמצעות הכספים שיתקבלו ממכירת הזכויות, ששימור המבנים יבוצע ויושלם, דבר אשר כפי הנראה לא היה מתרחש, אילולא התערבה הועדה המקומית ורכשה את הזכויות בעצמה.

ומה אנו למדים מכל האמור? שלמרות שהעיריה מנסה לצייר תמונה ורודה של תכנית השימור, וטוענת כי זו השביחה את הנכסים, הרי שהעובדה שבניינים רבים טרם שופצו ושומרו מעידה על כך שלא הכל ורוד ושברי כי התמריצים שהוענקו בתכנית השימור, אינם גוברים על התמריצים "השליליים". נראה כי בלקיחת המושכות לידיה ורכישת זכויות הבניה מן המבנים המיועדים לשימור מחמיר, הכירה הועדה המקומית בכך.  לטעמנו, מן הראוי שיהא לכך גם ביטוי בעמדתה בתביעות הפיצויים.