הפקעה – עע"ם 9554/10 הועדה המקומית חדרה ואח' נ' "חליפיו של יעקב רויכמן ז"ל" ואח'

משהרשות לא פעלה בשקידה ראויה כמצופה ממנה למימוש מטרת ההפקעה
משך למעלה מ-20 שנה אין כל ברירה אלא מלהורות על ביטולה
ואין להתנות את ביטול ההפקעה במיצוי הליך שינוי ייעוד של המקרקעין

מאת עוה"ד צבי שוב ויפעת בן אריה

בעקבות עע"ם 9554/10 הו"מ לתו"ב חדרה ואח' נ' "חליפיו של יעקב רויכמן ז"ל" ואח'
בפני בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים  בעניינים מנהליים
בפני כב' הנשיא א' גרוניס, ס' ג'ובראן ו-י' דנציגר

 

בסוף שבוע האחרון (29.1.2013) ניתן פסק דינו של בית המשפט העליון בעניין עע"ם 9554/10 הועדה המקומית חדרה ואח' נ' "חליפיו של יעקב רויכמן ז"ל" ואח' במסגרתו נדון ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים, בו נתקבלה עתירת המשיבים 9-1 לביטול הפקעת מקרקעין בחדרה על ידי הוועדה המקומית, כיוון שטרם מומשה מטרת ההפקעה. השאלה שהתעוררה הינה, האם המערערות השתהו במימוש מטרת ההפקעה באופן המלמד על זניחת ההפקעה, או שמא אין הצדקה בשלב זה לביטול ההפקעה.

המדובר בהפקעת קרקע שהינה חלק ממגרש הנמצא באזור התעשייה החדש בחדרה ומיועד לבנייני ציבור. חלקו המערבי של מגרש זה הופקע מאלה שעניינם נדון בעניין "הלביץ", בעע"ם 1369/06 הלביץ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חדרה, (פורסם במאגר נבו) (להלן:"עניין הלביץ") ואילו חלקו המזרחי הופקע מהמשיב 1 ומאחיו. בפסק הדין בעניין הלביץ הגיע בית משפט זה למסקנה כי המערערות זנחו את מטרת ההפקעה וכי יש לבטל את הפקעת החלקות שנדונו באותו מקרה. בית המשפט קבע כי אומנם הכרעת בית המשפט זה בעניין הלביץ לא מקימה "מעשה בית דין" כלומר, החלטה סופית בעניינם של המשיבים, אולם נוכח העובדה שמדובר בחלקות שהופקעו לשם יצירת אותו מגרש, הרי מן הראוי לבחון האם ישנו שוני רלוונטי בין המקרקעין נשוא הערעור לבין המקרקעין שעניינם נדון בעניין הלביץ.

בדונו בערעור ציין בית המשפט מפי כב' הנשיא א' גרוניס בתחילה כי בהתאם להלכה הפסוקה כחלק מחובת הרשות לנהוג בשקידה ראויה עליה  להגשים את הצורך הציבורי שבגינו הופקעו על ידה מקרקעין תוך זמן סביר, בציינו כי חובה זו קיבלה משנה תוקף עם חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו וההכרה במעמד החוקתי של זכות הקניין. בהקשר זה של מידת השיהוי במימוש מטרת ההפקעה, נדרש בית המשפט לבחון בין היתר את הנזק שנגרם לבעל הזכויות במקרקעין כתוצאה מהשיהוי ואת הפגיעה באינטרס הציבורי שעלולה להיגרם אם תבוטל ההפקעה. וכי ההחלטה האם לבטל את ההפקעה מחמת שיהוי במימושה תתקבל בהתאם לאיזון שיערוך בית המשפט בין השיקולים הנזכרים.

בנוסף, ציין בית המשפט כי בנוגע לסוגיית יישום המבחנים שנקבעו בפסיקה לבירור הטענה של זניחת מטרת ההפקעה, מתעוררת במקרה הנדון שאלה הנוגעת לקשר שבין ביטול ההפקעה במישור הקנייני לבין שינוי ייעודם הציבורי של המקרקעין במישור התכנוני. כך שבעוד שהמערערות והוועדה המחוזית טוענות, כי אין להורות על ביטול ההפקעה כל עוד לא פעלו המשיבים במישור התכנוני לשינוי ייעוד המקרקעין טוענים המשיבים מצידם, כי שאלת ביטול ההפקעה היא שאלה נפרדת משאלת שינוי הייעוד, ואין זה מעניין המערערות כיצד יפעלו המשיבים היה ותבוטל ההפקעה אך ייעודם הציבורי של המקרקעין יוותר בעינו.

בעניין זה קבע בית המשפט כי אין קשר הכרחי בין ביטול ההפקעה לבין שינוי ייעוד המקרקעין במישור התכנוני, וכי אם המסקנה הינה כי הרשות זנחה את מטרת ההפקעה, אזי שינוי ייעוד המקרקעין לא מהווה תנאי להשבת המקרקעין לבעליהם המקוריים. עוד ציין בית המשפט בהקשר זה כי ביטול ההפקעה הוא סעד שהוא מוסמך לתת כשמוכחת לפניו זניחת מטרת ההפקעה. סעד זה הוא במישור הקנייני. על כן, כשבית המשפט מורה על ביטול ההפקעה הוא אינו מתערב בשאלה התכנונית של ייעוד המקרקעין אלא בוחן את התנהלות הרשות, בהתאם לכללי המשפט המנהלי. כלומר השאלה המתעוררת בפני בית המשפט אינה השאלה התכנונית של קיום צורך במקרקעין המיועדים לשימוש מסוים במקום מסוים, אלא שאלה של תקינות פעולת הרשות ביחס למקרקעין שהופקעו.

לשאלה האם בנסיבות המקרה הנדון ניתן לומר כי המערערות זנחו את מטרת ההפקעה? השיב בית המשפט כי לא מוצא לנכון להתערב במסקנת בית משפט קמא שקבע כי לא עלה בידי המערערות להראות כי קיימת תכנית קונקרטית בת ביצוע ביחס למקרקעין המופקעים, תוך שציין כי ניתן לומר שבתקופה של למעלה מ-25 שנים שחלפו מאז קביעת ייעודם התכנוני של המקרקעין, ולמעלה מ-20 שנים שחלפו מאז ההפקעה, טרם החליטו המערערות מה ייעשה במקרקעין שהופקעו מהמשיבים. אף ב-4.5 השנים שחלפו מאז ניתן פסק הדין בעניין הלביץ טרם החליטו המערערות מה ייעשה במקרקעין, תוך שבית המשפט ציין  כי עסקינן במגרש ריק השוכן בלב אזור תעשייה פעיל, שלא נעשה בו כל שימוש ושהמערערות אף לא תפסו בו חזקה. בנסיבות אלה,  קבע בית המשפט כי ברור הוא שהעיכוב במימוש מטרת ההפקעה אינו תלוי במימוש יתר רכיבי התכנית שבה נקבע ייעודם הציבורי של המקרקעין, אלא מקורו בכך שהמערערות זנחו את מטרת ההפקעה, כפי שנקבע בעניין הלביץ, וכי אף טענת המערערות להבחנה בין פרשה זו לעניין הלביץ שכאן רכישת המקרקעין נעשתה לאחר אישור התכנית, בעוד שבעניין הלביץ בעלי המקרקעין שעתרו לביטול ההפקעה היו בעליה עוד לפני אישור התכנית, עדיין אינה מצדיקה תוצאה שונה מהתוצאה בעניין הלביץ. הסוגיה של זניחת מטרת ההפקעה נוגעת לתקינות התנהלות הרשות ביחס למקרקעין המופקעים. אם התנהלות הרשות הייתה בלתי תקינה, אין הצדקה להותיר את ההפקעה רק מהסיבה שהמקרקעין נרכשו לאחר אישור התכנית שייעדה אותם לצרכי ציבור. זאת, במיוחד בהתחשב בכך שביטול ההפקעה כשלעצמו אינו מביא לשינוי הייעוד הציבורי של המקרקעין.

בית המשפט קבע כי בפועל  המערערות לא פעלו, אפוא, בשקידה ראויה, כמצופה מהן, למימוש מטרת ההפקעה, ואין מנוס מלהורות על ביטולה, בציינו כי היה והמערערות עודן סבורות כי מקרקעי המשיבים נחוצים להן לצרכי ציבור, עומדת להן האפשרות להפקיע את המקרקעין מחדש. אולם על המערערות יוטל נטל כבד מהרגיל להוכיח כי הצורך הציבורי עודנו קיים וכי אין מדובר בכוונה ערטילאית לעשות שימוש ציבורי במקרקעין.

חברי ההרכב כב' הש' י' דנציגר וס' ג'ובראן הצטרפו לפסק דינו של כב' הנשיא הש' גרוניס לעיל, כאשר הש' דנציגר ראה לנכון לציין כי אין להתנות את ביטול ההפקעה במיצוי הליך שינוי הייעוד של המקרקעין לפני מוסדות התכנון והבנייה. לדבריו מדובר בשני מישורים שונים ונבדלים. בנוסף ציין, כי הפקעה חוזרת ראוי שתיבחן בקפדנות יתרה על ידי בית המשפט אליו יעתור הבעלים בבקשת סעד ויש לוודא אם אכן עמדה הרשות המוסמכת, עת שבה והפקיעה את קניינו של הבעלים, בחובת ההגינות המוטלת עליה מכוח היותה נאמן הציבור.

באשר לשאלה האם יחד עם ביטול ההפקעה יש לבחון את שינוי הייעוד השיב כב' הש' ס' ג'ובראן כי הכרעה זו באשר לתכניות החלות על הקרקעות שבבעלותו, אינה נתונה לבעל מקרקעין אלא מסורה לגופי התכנון, שנדרשת

לבחון בהתאם לכללי התכנון והבניה המקובלים וכללי המשפט המנהלי, מהו היחס הראוי שבין האינטרס הציבורי הנוגע לאותה חלקת מקרקעין ובין האינטרס של בעל המקרקעין. בתוך כך, אפשר כי אחד מהשיקולים העתידים להשפיע על ההחלטה יהיה הייעוד המקורי של המקרקעין, עם זאת, אין שיקול זה יחידי.

על יסוד האמור דחה בית המשפט את ערעורן של המערערות.

הערת מערכת: התוצאה אליה הגיע בית המשפט העליון אשר סמך ידו על קביעת בית המשפט המחוזי הינה ראויה ומבורכת. אין ספק כי עליית זכות הקניין לזכות יסוד חוקתית מצדיקה להגן ביתר שאת על זכותו הקניינית של הפרט ועל הרשות להפקיע רק שהיא אכן נזקקת לקרקע לצורך ציבורי מוגדר, ואין ספק שפרק זמן של למעלה מ-20 שנה מבלי לממש את מטרת ההפקעה מעיד ברורות על זניחתה ומצדיק את השבת הקרקע בחוזר לבעליה המקוריים.

כמו כן חשובה ההתייחסות של בית המשפט  לסוגיה של ההפרדה בין נושא ביטול ההפקעה לבין שינוי הייעוד, נראה כי הנכון יותר הינו לעתור לביטול ההפקעה ולהורות על פעולות לשינוי הייעוד, כפוף כמובן לשיקולי התכנון של הרשויות.