תועלות ציבוריות – הגדרתן והתנאים לקביעתן

'מטלות ציבוריות' ו'תועלות ציבוריות' הם מושגים דומים המתארים קשת רחבה של חובות המוטלת על היזם, לרוב במסגרת תכנית, ובכללן פיתוח של תשתיות ציבוריות, הקצאת שטחים לצרכי ציבור, פיתוחם ומימונם וכיוצ"ב.

במהלך השנים נוצרה פרקטיקה של התניית תוספת זכויות בניה בביצוען של אותן 'מטלות ציבוריות', והטמעתה במסגרת הוראות התכנית. פרקטיקה זו קנתה לה מקום של קבע במוסדות התכנון ובמקרים מסוימים אף קיבלה את אישורם של בתי המשפט.

נייר עמדה שניתן לאחרונה על ידי עו"ד כרמית יוליס, המשנה ליועצת המשפטית לממשלה, המתייחס לתכנית הכוללנית של חולון המקודמת על ידי הוועדה המחוזית ת"א, מתמקד במונח 'תועלות ציבוריות', תוך התייחסות לשאלה מה מונח זה כולל בחובו, מהן ההטבות שניתן להעניק ליזם בתמורה לביצוען של אותן תועלות ציבוריות ובאלו תנאים.

הנחת המוצא של נייר העמדה הייתה, כי אין מחלוקת בדבר סמכותו של מוסד תכנון לקבוע הוראות המתנות תוספת זכויות בניה במילוי תנאים מסוימים, כל עוד תנאים אלו קשורים ונדרשים לצורך הפיתוח המבוקש במגרש עצמו ולשם תכנון ראוי של המתחם הכלול בתכנית.

על רקע זאת, נשאלה השאלה האם המנגנון של תוספת הזכויות יכול להתקיים בצורה רחבה גם כאשר לא ניתן להצביע על קשר תכנוני בין התועלת הציבורית לבין מטרתה של התכנית.

כעולה מנייר העמדה, השאלה עוררה דיון נוקב ושנוי במחלוקת בקרב מי שלקחו חלק בדיון (נציגים ממינהל התכנון ומטה התכנון, נציגים ממשרד האוצר, נציגים מעיריות חולון ותל אביב ונציגים ממחלקת ייעץ וחקיקה), בפרט נוכח הניסיון שנצבר מיישומו של מנגנון תוספת הזכויות בעיר תל אביב, שהטמיעה אותו כבר לפני כעשור במסגרת התכנית הכוללנית שאישרה – תא/5000.

לאור זאת, מצאה עו"ד יוליס להתמקד ב'תועלות הציבוריות' שמבוקש לכלול במסגרת התכנית הכוללנית של חולון, וזאת מ"מבלי לחוות דעה רחבה, בהיבטים המשפטיים, שצפו ועלו מהמנגנון בכללותו".

העקרון המרכזי שנקבע בנייר העמדה הוא, שמטלות ציבוריות שהרשות מחויבת בביצוען מכח הוראות הדין, כמו למשל פיתוחם של דרכים ושטחי ציבור, או מטלות שאינן נדרשות ביחס לתכנון המוצע במגרש עצמו, אינן יכולות להיות מוטלות על גורם פרטי ועל כן אינן יכולות לחסות תחת המונח 'תועלות ציבוריות'.

הטעם לכך, כמוסבר בנייר העמדה, הוא שהחובה לפיתוח ומימון תשתיות ושטחי ציבור ממילא מוטלת על הרשות מכח הדין כך שלא ניתן להצביע על קשר בין התניית הוספת שטחי הבניה במגרש מסוים לבין ביצוע הפיתוח הציבורי המבוקש. בנוסף הוטעם, כי העדר ההצדקה להטלת מטלה ציבורית מעין זו על היזם נובעת גם מעצם היותו מחויב על פי הדין להשתתף במימונה, אם במסגרת תשלומי אגרות והיטלים ואם במסגרת היטל השבחה.

עקרון נוסף שנקבע בנייר העמדה הוא, שתוספת הזכויות המוצעת בתכנית בתמורה למימוש אותן 'תועלות ציבוריות' תחרוג מהסטנדרט התכנוני המקובל בעיר/באזור באופן שיהיה ברור שמדובר ב'זכויות עודפות' שאינן ניתנות כדבר שבשגרה או בכפוף למילויים של תנאים אחרים שאינם קשורים בביצוע 'תועלות ציבוריות'.

עוד עקרון מרכזי וחשוב עליו עמדה עו"ד יוליס, הוא שמנגנון תוספת הזכויות המוצע עבור ביצוע 'תועלות ציבוריות' יהיה וולונטרי, כך שהזכויות שבעל הקרקע יקבל בתכנית, היה ולא ירצה לבצע את ה'תועלות הציבוריות', יקבעו בהתאם לשיקולים תכנוניים טהורים של תכנון מיטבי ובהיקף הזכויות הראוי שהוא יכול היה לקבל גם אלמלא מנגנון זה.

על בסיס עקרונות אלו, ובפרט בהינתן העקרון המרכזי לפיו לא ניתן לקבוע במסגרת מנגנון התועלות הציבוריות מטלה המונחת לפתחה של הרשות, נבחנו סוגי ה'תועלות הציבוריות' שביקשה הוועדה המחוזית לכלול במסגרת התכנית הכוללנית של חולון.

לאור זאת, נקבע כי בגדר המונח 'תועלות ציבוריות' ניתן לכלול המטלות הבאות:

דיור בהישג יד שהתוספת השישית לחוק התכנון והבניה חלה עליו, או שימוש לצמיתות של מגורים להשכרה שהתוספת השישית אינה חלה עליו אך מוסד התכנון קבע הוראת 'בעלות אחודה' לשטחי הבניה המיועדים לשימוש זה.

הקמת מרכזי אגירת אנרגיה ומרכזי מחזור פסולת ובלבד שמדובר ברכיב שניתן למדידה המשולב בתוך שטח המגרש שבו יינתנו הזכויות העודפות ונועד לשמש אותו בלבד, ולא כייעוד קרקע נפרד המיועד להפקעה או להקצאה לרשות המקומית ואף לא לשימוש במגרשים אחרים.

מתן תרומה משמעותית וייחודית בתחום המרחב הפרטי לנגישות לתשתיות תחבורה לציבור הרחב, ובלבד שלא מדובר בביצוע תשתיות תחבורה או בפיתוח שטחים המיועדים לטובת תשתיות תחבורה. דוגמא לתרומה ייחודית וחריגה שניתן לראות בה 'תועלת ציבורית' היא הענקת גישה לציבור בדרך של זיקת הנאה, מתוך מבנה פרטי ישירות את תחנת תחבורה ציבורית תת קרקעית, ובלבד כמובן שאכן נדרש לתמרץ תועלת זו באמצעות מנגנון של תוספת זכויות.

מנגד נקבע, כי הכשרת חניון פרטי לשימוש כמקלט ציבורי אינה יכולה להיחשב כ'תועלת ציבורית' היות והאחריות לקיומם של מחסים ציבוריים, לרבות בשטח פרטי, מוטלת על הרשות המקומית, כך שלא ניתן להחיל עליה את מנגנון תוספת הזכויות.

כאמור בנייר העמדה, הפרקטיקה הנוהגת של השתת ביצוע ומימון של מטלה ציבורית על יזם, אינה פשוטה כלל ועיקר, ובפרט בשל העובדה שהיא אינה מעוגנת בחקיקה ועל כן, עשויה להיחשב כמעין מס עקיף המוטל על היזם ללא סמכות מפורשת.

בנוסף, היות והמנגנון של תוספת זכויות רלוונטי רק במקומות בהם ערך הקרקע הוא גבוה, הפועל היוצא הוא שעצם התרתו תתרום להעמקת הפער בין הרשויות החזקות לחלשות.

מעבר לכל זאת, עולה כמובן השאלה האם וכיצד יובאו בחשבון העלויות הכרוכות בביצוע ה'תועלות הציבוריות' במסגרת שומת היטל ההשבחה.

בעניין זה יכולה להישמע הטענה, כי היות ומדובר ב'תועלת ציבורית' שבהינתן האמור לעיל, אינה מוטלת על פי דין על הרשות, הרי שאין הצדקה להטילה באופן עקיף על הרשות על דרך של קיזוזה במסגרת שומת ההשבחה.

ואולם לטעמנו, אי קיזוזה של עלות זו במסגרת שומת ההשבחה תביא לכך שהיזם ישלם על המטלה הציבורית פעמיים: פעם אחת בעצם נשיאתו בעלויות הכרוכות בביצוע ה'תועלת הציבורית', ופעם שניה בתשלום היטל השבחה על תוספת הזכויות שניתנה לו תמורת ביצוע ה'תועלת הציבורית'.

לא מן הנמנע אפוא, כי במצב דברים זה, יש בסיס גם לטעון כי את הקיזוז יש לעשות מהיטל ההשבחה ולא מבסיס ההשבחה, כפי שנקבע במס' החלטות של ועדות הערר שניתנו בסוגיה (להרחבה בנושא קיזוז מטלות ציבוריות בשומת ההשבחה ראו מאמרנו בגיליון מחודש יולי 2024).

כך או כך, אנו בדעה כי ככל שהמדינה רואה לנכון להתיר לרשות המקומית להטיל את חובת ביצוען ומימונן של מטלות ציבוריות כאלה ואחרות על כתפיו של בעל הקרקע, עליה להסדיר זאת באופן מפורש בחקיקה ראשית, בדומה להסדרים אחרים דוגמת דיור בהישג יד, שנקבע במסגרת הוראות התוספת השישית לחוק, והאפשרות לחייב בכתבי שיפוי, שנקבעה בסעיף 197א' לחוק.