מאמר
סעיף 197 לחוק התכנון והבניה – איזה מועד קובע?
מאת עו"ד צבי שוב ועו"ד רונית אלפר
סעיף 197 לחוק התכנון והבניה קובע, כי המועד להגשת תביעת פיצויים בגין ירידת ערך בשל אישורה של תכנית הוא 3 שנים מיום תחילת תוקפה.
כבר לפני למעלה מעשור התמודדו בתי המשפט עם השאלה מהו "יום תחילת תוקפה של תכנית" שממנו יש למנות את תקופת ההתיישנות בת שלוש השנים. האם ממועד פרסום התכנית ברשומות או שאולי מתום 15 יום מהמועד בו היא נכנסה לתוקף.
לאחר שבחן את הפרשנויות השונות שעמדו בפניו, שלכל אחת מהן נמצא עיגון בלשון החוק, החליט בית המשפט העליון (בר"מ 9701/11 אברהם ודורה גולדשטיין נ' יעקב ורצהייזר ואח') לאמץ את הפרשנות המרחיבה את זכות התביעה וקבע, כי מירוץ ההתיישנות מתחיל בתום 15 יום ממועד הפרסום המאוחר: ברשומות או בעיתונות.
הבחירה בפרשנות זו נבעה מההבנה שההתיישנות בתביעה לפי סעיף 197 לחוק מונעת מהפרט לקבל את הסעד בגין הפגיעה בזכותו החוקתית לקניין, ובפרט שמלכתחילה תקופת ההתיישנות בתביעות אלו היא קצרה יותר מהמקובל בדין הכללי.
בית המשפט אף הוסיף וציין, כי ככל שהרשויות סבורות כי ראוי לקבוע כלל אחר, פתוחה לפניהן הדרך לפעול לשינוי החקיקה בהתאם.
תיקון כאמור לא נעשה, וההלכה בעניין המועד הקובע להגשת תביעת פיצויים עומדת בעינה.
בצד זאת, חשוב לדעת כי ההלכה האמורה שניתנה בהתייחס לתכנית מתאר מחוזית ותכנית מפורטת, רלוונטית לתכניות מקומיות ומחוזיות בלבד.
בהתייחס לתכנית מתאר ארצית, שדבר אישורה על ידי הממשלה מפורסם ברשומות, ושאופן ומידת פרסומה נקבע על ידי המועצה הארצית (סעיף 54(א) לחוק) ישנן דעות שונות.
בעמ"נ 18979-04-11 הוועדה המקומית לתכנון ובנייה עמק חפר נ' אריה חזן ובנו בע"מ (31.03.12) נקבע כי כאשר מדובר בתביעת פיצויים מכח סעיף 197 לחוק המוגשת בגין אישורה של תכנית מתאר ארצית, המועד ממנו מתחיל מרוץ ההתיישנות בן השלוש שנים הוא ממועד פרסום התכנית ברשומות, ללא תוספת של 15 יום. בית המשפט הסביר, כי בשונה מתכניות אחרות, תכנית מתאר ארצית מתאשרת על ידי הממשלה ומתפרסמת ברשומות. לדבריו, תחילת תוקפה של תוכנית מתאר ארצית, המתאשרת על ידי הממשלה הוא ככל תקנה בת פועל תחיקתי, מיום פרסומה ברשומות, ולכן, תחילת תוקפה של תוכנית מתאר ארצית לצורך הגשת תביעה לפיצויים על פי סעיף 197 אינו זהה למועד תחילת תוקפה של כל תוכנית אחרת המתאשרת לפי סימן ו' לפרק ג' לחוק.
דעה שונה השמיעה ועדת הערר במחוז חיפה (בראשות היו"ר, עו"ד מיכל הלברשטם-דגני) בערר 9505-11-20 אסף צדיק נ' ועדה מקומית חדרה. במקרה שעמד בפניה דובר בתת"ל 31 – תכנית תשתיות לאומיות שקבעה הוראות מפורטות להרחבה, שדרוג ומחלוף של דרך מספר 2 בקטע מחלף חבצלת – מחלף זיכרון.
ועדת הערר הסבירה, כי הליכי אישורה של תכנית לתשתיות לאומיות זהים להליכי אישורה של תכנית ארצית, כך שמועד כניסתן לתוקף והמועד ממנו יתחיל מרוץ ההתיישנות, זהה בכל אחת מסוגי התכניות.
בהתייחס לפסק דינו של בית המשפט המחוזי בעניין אריה חזן הנ"ל, הסבירה ועדת הערר, כי משניתן פסק דינו של בית המשפט העליון בעניין גולדשטיין, אשר סבר שיש לאמץ פרשנות מרחיבה בכל הנוגע למועד ההתיישנות של תביעות ירידת ערך, אין עוד הצדקה לקבוע כי בעניינה של תכנית מתאר ארצית יחל מרוץ ההתיישנות ממועד פרסומה ברשומות, ולא מתום 15 יום לאחר מועד פרסומה ברשומות, ועל כן קבעה כי המועד בו יחל מרוץ ההתיישנות ביחס לתכניות מתאר ארציות ותכניות לתשתיות לאומיות הוא בתום 15 יום לאחר פרסומן ברשומות.
ישאל השואל – לפי איזו החלטה יש לפעול? האם לפי פסק דינו של בית המשפט המחוזי, המצוי היררכית מעל ועדת הערר? או שמא בהתאם לקביעת ועדת הערר שניתנה על פי ההלכה שנקבעה בעניין דומה?
תשובה ברורה אין, אך נדמה כי ראוי לנקוט משנה זהירות ולפעול בהתאם לגישה המצמצמת יותר של בית המשפט המחוזי.
יחד עם זאת, אנו סבורים כי ראוי שהמחוקק יאמר את דברו, ואחת ולתמיד יקבע אופן פרסום אחיד לכל סוגי התכניות, ומועד אחד וברור להגשת תביעת ירידת ערך בגינן.
הדבר נדרש באופן מיוחד נוכח ריבוי תכנית מתאר ארציות מפורטות ותכניות תשתית לאומית המאושרות בשנים האחרונות – ובהן תכניות הרכבת הקלה, המטרו, הרכבת והתכניות להרחבת דרכים ראשיות – אשר חלות על קרקעות פרטיות רבות ומשנות את ייעודן לייעודים ציבוריים באופן המקנה לבעליהם את הזכות להגיש תביעת ירידת ערך.
יש לציין גם כי לאור העובדה שסעיף 197 מהווה היום שלב ראשוני אבל עיקרי בתביעות רבות גם כשלב מקדים להפקעת מקרקעין, לאור ההלכה של הצורך בתביעה דו שלבית במקרים אלו, אנו סבורים שנוצר עיוות שפוגע רבות בבעלי הקרקעות הנפגעים והיה מקום לבחון איחוד המועדים הן לעניין סעיף 197 והן לעניין הפקעות מקרקעין במקום בו הפגיעה הינה אכן שלב מקדים להפקעה.
נזכיר כי בעבר פורשה פגיעה על פי סעיף זה בעיקר לפגיעה בזכויות כגון הפחתת אחוזי בניה וכדו', ובמקרים של הפקעה שולם הפיצוי בהליך חד שלבי, עם זאת כיום ההלכה השתנתה ואין כמעט הליך הפקעתי שהבעלים לא נדרש לשני מהלכים, ועל כן נוצר בפועל עיוות בו קיימים מועדים שונים לתביעות שונות בגין אותו נכס ולכאורה אותו אירוע יוצר פגיעה, כגון תכנית דרך/מטרו/רכבת ועוד.
מאחר ופסק דין העליון בעניין ארידור קבע, לאחר שנים רבות של גישה אחרת, כי גם תביעת פיצויי הפקעה כפופה לדיני ההתיישנות הרי שנקבעה תקופת התיישנות של 7 שנים שנמנית ממועד תפיסת חזקה במקרקעין, ברי הוא כי אין כל סיבה שעיקר הפיצוי בגין תביעה זו יהא נתון להתיישנות של 3 שנים מעת התכנית ואילו רק מיעוטו זוכה למועד התיישנות נרחב הרבה יותר, ואין סיבה ראויה לכך חוץ מהרצון להגן על קופת הועדות המקומיות, ואולם, מרבית תביעות אלו ממילא משולמות על ידי גופים משפים כדוגמת נתיבי ישראל, רכבת, נת"ע ועוד ולכן אין סיבה אמיתית להפרדה.
מן הראוי היה לחוקק חוק התיישנות ספציפי או סעיפים ייחודיים בחוק זה לפגיעות קניין על ידי הרשות ושם גם להותיר חריגים לשיקול דעת הערכאות למקרים בהם לא ראוי בכלל לקבוע כי דין תביעה להתיישן, לדוגמא, מועד בו עוולה הרשות כנגד הנפקע וכדו'.
