מאמר
הפקעת קרקעות כיום – על המחוקק לתקן את העיוות שנוצר
מאת עו"ד צבי שוב ועו"ד רונית אלפר
בשנה האחרונה ועל אף המצב הבטחוני בו שרויה המדינה, מקודמים במרץ פרויקטי תשתית גדולים, ובכללם המטרו, מסילת החוף ומערכת הסעת המונים במטרופולין תל אביב-גוש דן (הקו הכחול). אלו מצטרפים לפרויקטים גדולים אחרים שקודמו בשנים האחרונות, ובהם הרכבת הקלה והרחבת ומחלוף כביש 4, אשר המשותף לכולם הוא הצורך להפקיע קרקעות פרטיות לטובת קידומם.
ואכן, בחודשים האחרונים קיבלו אלפי בעלי קרקעות הודעות הפקעה מגופי התשתית השונים (רכבת ישראל, נת"ע, נת"י, נתיבי איילון ואח'), המודיעים להם כי בעקבות אישורה של תכנית שסימנה את מקרקעיהם לייעוד ציבורי לדרך/מסילת ברזל/ייעוד ציבורי אחר, בכוונתם לתפוס חזקה בקרקע וכי עליהם להתפנות ממנה בתוך פרק זמן נקוב. במסגרת זאת, מוסבר לבעלים, כי הם רשאים לדרוש פיצוי בגין רכישת זכויותיהם וכי ככל שימצא כי הם זכאים לפיצוי, הם יקבלו אותו בתמורה למסירת החזקה בקרקע.
האדם הפשוט, לו היה נשאל מה הוא מצפה לקבל מהרשות בגין נטילת קניינו, ברי כי היה מבקש לא פחות משווי הניטל ממנו בתוספת ההוצאות הנוספות וכל הנדרש הימנו על מנת לרכוש נכס אחר חלף הנלקח.
ואולם, מסתבר שלא כך הדבר, בהתאם להנחיה משפטית על פיה פועלים היום הגופים המפקיעים, הם יציעו לנפקע כיום לרוב פיצוי בהתאם לשווי הקרקע בייעודה הציבורי החדש (בתוספת שווי מחוברים- עצים מבנים וכדו'), ולא בהתאם לשוויה המלא כפי שהיה ערב אישורה של התכנית ששינתה את ייעוד הקרקע.
הסיבה לכך היא השתרשותה של הלכת הפיצוי הדו-שלבי שנקבעה בשנות ה-80 של המאה הקודמת, במסגרת ע"א 474/83 הו"מ לתו"ב ראשל"צ נ' עזרא חממי, ושעל פיה בעל קרקע שמקרקעיו סומנו בתכנית לייעוד להפקעה, יהיה זכאי לפיצוי בשני שלבים. בשלב ראשון, כתוצאה משינוי הייעוד, יוכל בעל הקרקע להגיש תביעת פיצויים מכח הוראת סעיף 197 לחוק התכנון והבניה בגין ירידת ערך הקרקע. ובשלב שני, בעת נטילת החזקה, יוכל לתבוע בגין יתרת שוויה של הקרקע, בהתאם לייעודה הציבורי (על מנת להפקיע קרקע הרי שככלל יש לשנות תחילה את ייעודה לייעוד שלשמו ניתן להפקיע, כלומר ייעוד ציבורי).
הלכה זו נועדה במקור להיטיב עם הבעלים, ובפרט במקרים בהם אין צפי ברור למועד ביצוע ההפקעה, כך שהוא יוכל לקבל את מלוא הפיצוי בגין ירידת הערך הקרקע כבר במסגרת תביעת ירידת הערך ובסמוך לאחר אישור התכנית, בין היתר היות ובאותה תקופה בוצעו ההפקעות פעמים רבות שנים רבות לאחר אישור התכניות שאישרו את הפקעתן בדרך של שינוי הייעוד לייעוד ציבורי.
ואולם, במקרים בהם ההפקעה נעשית בסמוך לאחר אישורה של התכנית, לא שלל בית המשפט כבר אז את האפשרות שהפיצוי המלא יינתן "בפעימה אחת", במסגרת הליכי ההפקעה.
וכדברי הנשיא שמגר בפסק הדין: "אם הרשות המקומית מבקשת למנוע את כפל הטיפול בנושא הפיצויים, היא יכולה לבצע את ההפקעה מיד עם תחילתה של התכנית ובמקביל לכניסתה לתוקף".
דברים דומים נאמרו על ידו עוד קודם לכן, במסגרת בג"צ 682/82 עזבון המנוח לאון בזנר ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה ראשון לציון ואח': " אם תבחר הועדה המקומית באופן מיידי בדרך ההפקעה המלאה של המקרקעין לא יהיה בכך כדי לנגוד הוראותיו של הצו, כי המרובה מכיל את המועד, היינו: הפקעה מלאה תלווה כמובן בתשלום פיצויים מלאים עבור הקרקע, ולא רק בפיצוי עבור שינוי היעוד. אולם הכל מותנה בכך שכל אחת מן החלופות תבוצע באופן מיידי, כדי לא להמשיך ולפגוע בעותרים".
עם השנים הפכה הלכת חממי נר לרגלם של הגופים המפקיעים והלכות משפטיות רבות ניתנו לאורה, אלא שבמקום לדבוק ברציונל שעמד ביסוד אותה הלכה ולאפשר לבעל הקרקע, שמקרקעיו הופקעו בסמוך לאחר אישורה של תכנית, לקבל את מלוא הפיצוי המגיע לו בפעימה אחת, פורשה ההלכה, שנועדה כאמור להקל על הנפקע שאיתרע מזלו ונאלץ לוותר על קניינו לטובת הציבור, באופן החוטא למטרתה המקורית, כך שעל מנת לזכות במלוא הפיצוי המגיע לו, נאלץ בעל הקרקע לנקוט בשני הליכים משפטיים שונים לצורך כך: תביעת ירידת ערך בגין הפגיעה התכנונית ותביעת פיצויי הפקעה בגין נטילת הקרקע.
יתירה מכך, אין חולק כי לכל פיצוי: ירידת ערך והפקעה, כללים שונים מבחינת המהות וסדרי הדין. שוני זה בא לידי ביטוי בהיבטים שונים, ובכללם: המועד הקובע להערכה (יום תחילתה של התכנית בתביעת ירידת ערך ויום פרסום ההודעה לפי סעיף 5 לפקודת הקרקעות בתביעה לפיצויי הפקעה), מועד ההתיישנות (3 שנים ממועד אישור התכנית בתביעת ירידת ערך ו-7 שנים ממועד תפיסת החזקה בתביעה לפיצויי הפקעה), זהות החייב בתשלום הפיצוי (הוועדה המקומית בתביעת ירידת ערך (כשלעיתים היא זכאית לשיפוי מלא או חלקי מאת התכנית) והגוף המפקיע בתביעה לפיצויי הפקעה), אופן בירור התביעה ודרכי השגה על החלטה הגורם המפצה ואפילו הבחינה המיסויית הינה שונה.
הבדל בולט נוסף הוא באופן שבו יוערך שווי הקרקע בכל אחד מההליכים.
בעוד שפקודת הקרקעות קובעת מפורשות כי הפיצוי בגין ההפקעה יוערך בהתאם לשווי השוק של המקרקעין, חוק התכנון והבניה אינו קובע פרמטרים לפיצוי, ואלו נקבעו עם השנים בפסיקות בתי המשפט.
למרבה הצער, ההלכות שנפסקו בשנים האחרונות בבתי המשפט בנוגע לפיצויי ירידת ערך הלכו וכרסמו בזכות הפיצוי, ובפרט בנסיבות בהן מדובר בשינוי ייעוד והפקעה של קרקע חקלאית. במקרים אלו נפסק למשל, כי שווי השוק של מקרקעין אינו פרמטר לקביעת פיצוי בגין ירידת ערכם, מקום בו הוא מבטא פוטנציאל לשינוי ייעוד שאינו מבוסס על תכנון קונקרטי וודאי (בר"מ 10212-16 דלי דליה ועוד 333 אח' נ' וועדה המקומית לתכנון ולבנייה הרצליה).
בפסיקות אחרות נקבע, כי זכות הפיצוי אינה קיימת ביחס לתכניות המתאפיינות בחוסר קונקרטיזציה וודאות ביחס למיקום המקרקעין ולפגיעה הנגרמת להם, וכי גם אם תכניות אלו גרמו בפועל לירידת ערך הקרקע, לא ישולם בגינן כל פיצוי, וזאת אף אם הפגיעה הגלומה בהן השתכללה בתכנית מאוחרת יותר (בר"מ 5898-16 רומן ברג ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה ראשון לציון).
כלומר, על פי ההלכה הפסוקה, קיומה של 'עננה תכנונית' במצב התכנוני הקודם אינה בת פיצוי במסגרת תביעה ביחס לתכנית חדשה, הגם שהיא הביאה לירידת ערך הקרקע במצב הקודם.
הפועל היוצא הוא, שבמקום להקל על בעל הקרקע ולהעניק לו את מלוא הפיצוי המגיע לו בשל הנטילה השלטונית מיד עם תפיסת החזקה בקרקע, הוא נאלץ בעל כורחו להיגרר להליכים משפטיים ארוכים וסבוכים, משך שנים רבות ולעיתים אף עשרות בשנים, אל מול גופים שונים בעלי אינטרסים שונים, שבסופם הוא כנראה גם לא יקבל פיצוי בהתאם לשווי השוק אלא הרבה פחות מכך ואף הוצאותיו בהתאם.
בחלק מהמקרים בהם נתקלו הח"מ מגיע הפיצוי לכדי סכומים אבסורדיים שאינם משקפים כלל את שווי הקרקע ואינם מאפשרים לפרט רכישת קרקע חליפית וזאת בניגוד לכלל הקובע כי מטרתו של הפיצוי הינו העמדת הפרט במקום בו היה אלמלא ההפקעה, למיטב ידיעת הח"מ אין לכך אח ורע גם במדינות אחרות ונוצר עיוות גדול בתחום זה.
ברי כי לא לכך כיוון בית המשפט העליון בקבעו את הלכת הפיצוי הדו שלבי, ואין כל ספק כי תוצאה זו אף אינה עולה בקנה אחד ההגנה שביקש המחוקק להעניק לזכות הקניין. הגנה שקיבלה חיזוק ועיגון גם במסגרת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.
אנו סבורים גם כי לא לכך כיוון המחוקק בעת שחוקק את חוק התכנון והבניה, סעיף ההפקעות ועקרונות הפיצוי מצויים בפרק ההפקעות ואילו סע' 197 לא נתכוון לתכניות פוגעות מסוג אלו שמסתיימות בהפקעה אלא בעיקר בתכניות כדוגמת תכניות מקפיאות, מוסיפות הגבלות, מפחיתות זכויות ועוד.
לאור האמור, ובפרט נוכח ההפקעות הרבות הצפויות לצאת אל הפועל בתקופה הקרובה בגין תכניות המטרו, מסילת הרכבת ומערכת הסעת ההמונים, אנו סבורים כי הגיעה העת להבהרה ושינוי חקיקתי, ויוצאים במאמר זה בקריאה למחוקק להרים את הכפפה ולשנות את הוראות החוק כך שבמקרה של תכנית המסמנת קרקע לנטילה, כלומר בתכניות שהינן שלב מקדים להפקעה ונטילת המקרקעין, בעל הקרקע יוכל לקבל את מלוא הפיצוי המגיע לו בשלב אחד בלבד ולוותר על הפיצול במסגרת הליך דו שלב.
כלומר, בעל הקרקע יוכל להמשיך לפעול על פי ההלכה ולנהל שני שלבים אך תהיה קיימת לו תקופה מוגבלת בה יוכל להודיע על דחיית הפיצוי לשלב ההפקעה, ואז הערכת שווי הקרקע תעשה בהתאם לשווי השוק שלה כפי שהיה לפני אישור התכנית.
שינוי זה יביא לחסכון במשאבים, עלויות וזמן יקר לא רק של בעל הקרקע אלא גם של המדינה, על מוסדותיה וערכאותיה השונות; ימנע הלכות סותרות ביחס לפיצוי המגיע; ויביא למצב בו בעל הקרקע יקבל פיצוי ראוי והוגן שיעמיד אותו באותו מצב בו היה ערב שינוי הייעוד וההפקעה, מתוך תקווה שההחלטות יתקבלו בהליך יחסית פשוט ומהיר.
נציין כי במספר מקרים בשנים האחרונות נקבעו מנגנונים דומים בתכניות מתאר ונקבעה האפשרות להודיע על דחיית הפיצוי, תיקון קל בחקיקה יעשה מעט צדק ויקל הן על הרשויות והן על הפרט.
