על פגיעתן של תכניות שטחי ציבור בציבור

מאמר

על פגיעתן של תכניות שטחי ציבור בציבור

מאת עו"ד צבי שוב ועו"ד ישראל אלתר

במאמרנו זה נעמוד בתמצית על נושא "תכניות שטחי ציבור", והקושי והפגיעה הגלומה לעיתים באותן תכניות כלפי הציבור, שפעמים רבות נחשף ומגלה את קיומן ו/או את משמעותן על קניינו ואיכות חייו לאחר חלוף המועד להשפיע ולשנות את אותן תכניות, או אפשרות משפטית להתמודד עם ההשלכות שיש לאותן תכניות על איכות חייו וקניינו, וכן את התייחסות החוק וגישת בתי המשפט לנושא זה.

בשנים האחרונות פועלות רשויות מקומיות רבות בהכנת וקידום תכניות מתאר המסדירות את הוראות הבינוי וזכויות הבניה בשטחים בייעוד ציבורי (שטחים חומים), בכל מרחב התכנון של העיר.

דוגמא לתכנית כזו היא תכנית צ', החלה על כל שטחי הציבור בתל אביב, ומסדירה את היקפי הבינוי וזכויות הבניה בהם – כשנציין כי תכנית זו הגדילה את זכויות הבניה בשטחי הציבור בעיר תל אביב בהיקף של כ-3,000,000 מ"ר (!), כשבדומה לתכנית זו אושרה לאחרונה (3.22), תכנית רג/340/ג/52/א, אשר אף היא קובעת הוראות בינוי וזכויות הבניה במגרשים הציבוריים בעיר רמת גן, כשגם תכנית זו, כוללת תוספת זכויות בניה משמעותית בכל שטחי הציבור של העיר.

בדומה לתכניות אלו, ישנן רשויות מקומיות נוספות אשר פעלו ופועלות לאשר תכניות החלות על כל שטחי הציבור בתחומן, כשהמשמעות העיקרית של תכניות אלו הינה כאמור תוספת זכויות בניה בהיקפים נרחבים בכל השטחים בייעוד ציבורי, בעיר.

תכניות אלו החלות ומשתרעות על שטחה של כל העיר, קובעות ומגדילות את היקף זכויות הבניה בכל שטחי הציבור, מעוררות קשיים רבים, אשר נובעים בראש ובראשונה מחוסר הקונקרטיות והמסוימות של תכניות אלו שאינן מפרטות את תחולתן על מקרקעין מסוימים שניתן לזהות על פי מספר גוש וחלקה כתכנית סטנדרטית, אלא תחולתן היא על כל השטחים בייעוד ציבורי בעיר, שבבעלות עירונית, דבר אשר גורם לחיסרון מובנה בהליך החשוב של שיתוף, יידוע, ומעורבות הציבור בהליכי התכנון, בהגשת התנגדויות ועמדות הציבור, שכן לציבור כלל אין כלל מושג על תחולתן והשפעתן עליו.

יתרה וחמור מכך, המטרה העיקרית של אותן תכניות הינה על פי רוב תוספת זכויות בניה רחבת היקף בשטחי הציבור, דבר מבורך לרוב, אולם לעיתים יש בתוספת הבינוי פגיעה באיכות חייהם של התושבים הגרים בסמוך, וכן להורדת ערך המקרקעין, וכך פעמים רבות התושבים המתגוררים בסמוך לשטחי הציבור ונהנים מהם, כלל אינם מודעים לקיומה של תכנית תקפה אשר מאפשרת תוספת בינוי שייתכן ותשפיע על איכות חייהם וקניינם, זאת פועל יוצא של היעדר הפירוט והקונקרטיות של התכנית אשר חלה על כל העיר ללא פירוט נדרש.

כך, פעמים רבות התושבים נחשפים ו/או מבינים את משמעותה של התכנית שהוסיפה זכויות בניה במקרקעין הסמוכים אליהם, שנים ארוכות לאחר תום הליכי התכנון, ורק בשלב הרישוי בו מתבקש ניצול זכויות הבניה בבינוי בפועל, ולעיתים אך לאחר שחלף המועד להגשת תביעת פיצויים בגין ירידת הערך שהסבה התכנית.

חובת פרסום על הפקדת תכנית, קבועה בסעיף 89 לחוק התכנון והבניה, לפיה בתום 15 יום מקבלת החלטה על הפקדת תכנית, נדרש לפרסם הפקדתה של תכנית ברשומות ובעיתון, וכן במשרדי הרשויות המקומיות הכלולות בתכנית, וכן בלוחות המודעות בשכונות הנוגעות בדבר.

בנוסף, נקבע בסעיף 89א' לחוק כי הודעה על הפקדת תכנית מתאר מקומית או מפורטת תפורסם גם על גבי שלט במקום בולט בתחום התכנית למשך התקופה שנקבעה להגשת התנגדויות (60 יום). כשבנוסף נקבע בחוק גם חובת פרסום ויידוע אישית לבעלים סמוכים במקרה בו התכנית חלה על שטח קטן מ-3,000 מ"ר, וכן הוראות לגבי פרסום בשפה הערבית ככל ונדרש.

כידוע, במרבית המקרים הפרסום הפורמלי אינו משיג את מטרתו – יידוע הציבור, שכן מרבית האנשים שאינם עוסקים בתחום, מדלגים על הפרסומים הצפופים המופיעים בעמודים הנידחים בעיתון, ואינם חשופים כלל לפרסום ברשומות, או לפרסומי הרשות המקומית.

כך גם באשר לפרסום על גבי שלטים, אשר אינו נגיש ואינו ידידותי לציבור, כשנציין בהקשר זה כי לא מכבר, פורסמה טיוטת תקנות התכנון ובנייה (פרסום הודעה על הפקדת תכנית על גבי שלט לפי סעיף 89א לחוק) (תיקון), התשפ"ב-2022, שמטרתה פישוט הנגישות לציבור בפרסום וצירוף מפת התמצאות צבעונית של הסביבה הקרובה תוך ציון שמות רחובות ודרכים, וכן אפשרות לצרף הדמיה צבעונית של התכנון, כל זאת מתוך מטרה ולהנגיש את הפרסום והידיעה לציבור כדי שיוכל לכלכל את דרכיו ולהגיש התנגדות ועמדתו לתכנית.

נציין, כי תכניות הכוללות את כל שטחי הציבור בתחום הרשות, מקבלות פטור מחובת פרסום באמצעות שלט במקרקעין, זאת בהתאם להוראות סעיף 89ג' לחוק, וכך דווקא תכנית אלו שהשפעתן על הציבור עצומה, בפועל הציבור אינו יודע עליהן כלל עד גילוי כשכבר מאוחר מידי, זאת לעומת חובת שילוט אשר חזקה היא כי מגיעה לידיעת הציבור הגר בסמוך למקרקעין, כשגם ידיעה זו כאמור הינה מינימלית ואין בה די, אולם תכניות לשטחי ציבור נעדרות קונקרטיות לזיהוי המקרקעין עליהן הם חלות, וכך הציבור נעדר כל ידיעה אודות תחולתן והשפעתן עליו.

יאמר, כי אמנם ישנן רשויות מקומיות שעורכות הליכי שיתוף ציבור קודם הפקדת התכנית, אולם הליך זה ככל ומתקיים, הינו הליך וולונטרי שאינו מוסדר בחקיקה, כשהחוק התקף מחייב פרסום להתנגדויות לאחר קבלת אישור על הפקדה, וכך יוצא שמטרת הפרסום מוחמצת דווקא בתכניות רחבות היקף החסרות מסוימות לתחולתן על מקרקעין שניתן לזהות, והציבור נפגע באופן חמור בהעדר ידיעה על אותן תכניות והשפעתן עליו ועל קניינו.

בהקשר זה נפנה לפסק דין שניתן לאחרונה בבית המשפט המחוזי בתל אביב (עת"מ 27564-06-21 חיים ארד), אשר דן בעתירה אותה הגישו תושבים כנגד עיריית תל אביב, אשר חפצה מכוחה של תכנית צ' להקים מבנה ציבורי רב ממדים, במקום מבנה חד קומתי צנוע וגינה ציבורית ששירתה את תושבי השכונה, כשהתושבים הגרים בסמוך טענו בין היתר כי היה על העיריה להיוועץ עמם ולערוך שימוע, קודם אישור תכנית עיצוב ומתן היתר בניה.

בית המשפט דחה את עתירת התושבים, בקבעו שלא קיימת להם זכות שימוע כלל, וכי תכנית צ' שהגדילה את היקף זכויות הבניה בשטח הציבורי אושרה כדין, כשבנוסף עמד בית המשפט על כך שאמנם עיריית תל אביב נוהגת לקיים "נוהל שיתוף ציבור" לתכניות שונות אותן היא מקדמת, אולם ההליך אינו מחויב על פי דין, ויש שיקול דעת נרחב לעירייה אם כלל לבצעו ובאיזה אופן, כשבכל מקרה הליך זה רלוונטי רק קודם הפקדת תכנית, ולא לאחר אישורה, ועל כן דחה את העתירה והתיר את הבינוי המבוקש.

למסקנה דומה הגיעה גם ועדת ערר תל אביב (ערר 1181-12-20 יעקב אופיר) אשר דחתה ערר שהגישו תושבים שגרים בסמיכות לבית ספר, כנגד הקמת קריה לימודית ותוספת מבנים, כשנטען כי היקף הבינוי המבוקש הינו בעל השפעות סביבתיות חמורות, ואף פוגע בערך המקרקעין, ועדת הערר אף היא דחתה את הטענות וקבעה כי בקשת ההיתר תואמת להוראות תכנית צ' אשר ניתן להוציא מכוחה היתרים.

כך עולה, כי בית המשפט וכן ועדות ערר, קבעו כי בקשות להיתר בניה הכוללות היקף בניה משמעותי בשטחי ציבור, המבוקשות מכח תכנית החלה על כל שטחי הציבור בעיר (כדוגמת תכנית צ' בתל אביב), אינן נדרשות להליך תכנוני נוסף, ובמרבית המקרים אף לא ניתן להתנגד להן ו/או לשנותן.

לעמדתנו, החשיבות והמהות של אותן תכניות, אשר יש בהן כדי לשנות באופן דרמטי את המציאות התכנונית בעיר, מחייבות חשיבה מעמיקה להסדרה בחקיקה של מנגנון אשר יבטיח את מעורבות הציבור בהליך התכנוני, ולהטיל חובת פרסום מוגברת על מוסד התכנון והעיריה בכדי ששיתוף הציבור יתבצע באופן הראוי ביותר, ויאפשר לציבור לכלכל את צעדיו, כשבהתאם אף נדרש להאריך ולהרחיב לתכניות מסוג זה את המועדים להגשת התנגדויות בכדי להבטיח לציבור את מתן יומו.

בנוסף, ועקב הפגיעה הרבה הטמונה בתכניות לשטחי ציבור החלות על כל העיר, ונוכח חוסר הידיעה של הציבור אשר אינו חשוף לתכנית כראוי, מתבקש אף כי המועד להגשת תביעת פיצויים מכוחן של אותן תכניות, יחל להימנות החל ממועד הגשת הבקשה להיתר אשר הופכת את הפגיעה לקונקרטית ומסוימת, זאת בדומה לפגיעה הנגרמת מאישור בקשת היתר לפי תמ"א 38, או הקמת אנטנה סלולרית לפי תמ"א 36, כשבמקרים אלו נפסק כי מועד הפגיעה חל ממועד אישור הבקשה להיתר (ראה בבר"מ 1560-13 עניין מגן אינטרנשיונל), ולא ממועד אישור התכנית. כשלחילופין להאריך את המועד הקבוע בסעיף 197 לחוק, העומד על 3 שנים בלבד, מועד קצר ביותר שאין בו די, זאת בעוד הפגיעה הכלכלית פעמים רבות נודעת, שנים רבות לאחר חלוף המועד הקבוע בדין.

יובהר, כי אין הכוונה להתנגד באופן גורף ל"תכניות שטחי ציבור" רחבות החלות על כל מרחב העיר אשר יש בהן תועלת ציבורית, אולם לעמדתנו נדרש מהמחוקק ומגופי התכנון לערוך חשיבה מעמיקה בדבר הכלים והמנגנונים שיש לקבוע בחוק ביחס לאותן תכניות, וזאת כדי למנוע פגיעה בציבור, דבר אשר עומד סתירה למטרה הגלומה באותן תכניות.