מאמר
הגיע הזמן לשתף את הציבור בתכנית המתאר הארצית לתגבור הבניה סביב תחנות המטרו
מאת עו"ד צבי שוב ועו"ד איילת צור
עקרון יסוד הוא שאין פוגעים בזכותו של אדם מבלי לשמוע אותו תחילה.
תכנית המתאר הארצית – תמ"א/70, העוסקת בהעצמת זכויות באזורים הקרובים לתחנות המטרו והדיפו, פורסמה להערות הועדות המחוזיות לתכנון ולבניה, שרשאיות להעבירה להתייחסות הועדות המקומיות עד ליום 26.2.23.
מדובר בתכנית מתאר ארצית המסדירה את העצמת זכויות הבניה באזורי ביקוש מרכזיים לאורך תחנות המטרו. להחלטה בדבר קביעת גבולות מתחמי העצמת זכויות בניה, משמעויות כלכליות וקנייניות עצומות.
לפי החוק, המועצה הארצית לתכנון ולבניה רשאית להורות על פרסום התכנית להערות הציבור. בוודאי כשמדובר בתכנית כה חשובה, היורדת לרמת תכנון ספציפית. אך המועצה הארצית בחרה שלא לעשות כן, וכך קורה שלבעלי הקרקעות בסביבת התחנות והדיפו, לבעלי עניין אחרים, לגופים מקצועיים ולארגונים רלוונטיים – אין כל זכות להגיש התנגדות לתכנית חשובה זו.
במאמר זה נעמוד תחילה על חשיבות שיתוף הציבור בקבלת החלטות תכנוניות, נעקוב אחר התפתחות הליכי שיתוף הציבור בעולם ובישראל, נסביר מהי התכנית ונבהיר מדוע צריך לדעתנו לאפשר לציבור להגיש השגות לתכנית זו.
דומה כי כיום, אין צורך להפריז במילים, באשר לחשיבות שיתוף הציבור בהליכים התכנוניים, אך לא תמיד נתפסו הליכי התכנון ככאלה. מבחינה גלובלית, התפישה בעולם, לגבי חשיבות שיתוף הציבור בהליכים תכנוניים השתנתה מקצה לקצה. במחצית הראשונה של המאה ה-20, נתפסו הליכי התכנון כתהליך מקצועי ורציונלי, שקודם על ידי גופים בעלי ידע מקצועי, אשר יודעים טוב יותר מהציבור "מה טוב בשבילו" ולכן שיתוף הציבור בהליכי התכנון היה מינימלי. יחד עם זאת, גם בתנאים אלו נשמרה זכותם של בעלי הזכויות במקרקעין לטעון כנגד פגיעה בזכויותיהם הקנייניות. במחצית השנייה של המאה ה-20, השתנתה הגישה וההליך התכנוני הוכר כתהליך שצומח מלמטה, "מהשטח" ומהתושבים ולא כ"מונחת" מהמוסד התכנוני. לקראת סוף המאה ה-20 הוכר התכנון כתוצר של תהליך הכולל תקשורת, למידה, דיון ושיתוף פעולה בין כל הגורמים הרלוונטיים והתחדד הצורך בשיתוף הציבור במסגרת ההליך התכנוני.
בישראל, שיתוף הציבור במסגרת הליכי התכנון נערך בשתי דרכים פורמליות. האחת, באמצעות נציגי ציבור במוסדות התכנון, האמורים לייצג אינטרסים שונים בקבלת ההחלטות שמוסד התכנון מוסמך לקבל. השנייה, הינה הליך ההתנגדויות לתכנית. זהו מנגנון חוקי מחייב ליידוע הציבור הרחב בנוגע לתכניות העומדות לדיון, מתן אפשרות לציבור להגיש התנגדויות בכתב לתכנית וכן לטעון בעל פה נגדה, וחובת מוסד התכנון לנמק החלטתו ביחס להתנגדויות לתכנית ככל שהוגשו על ידי מי מהציבור. הסדר זה מפורט בחוק, בתקנות ואף בנהלים מחייבים שגזרו על עצמם מוסדות התכנון בדרגים השונים.
הליך הגשת התנגדות לתכנית על ידי הציבור, מתקיים בתכניות מתאר בדרג המחוזי והמקומי ובתכניות מתאר ארציות מפורטות (כלומר – כאלו שניתן להוציא מכוחן היתרים). באשר לתכניות מתאר ארציות שאינן מפורטות, הציבור אינו רשאי להגיש התנגדות לתכניות אלו, למוסד התכנון הרלוונטי – היא המועצה הארצית לתכנון ולבניה, באופן המונע שיתוף אמיתי של הציבור בהליך גיבוש התכנית טרם פרסומה לאישור בגרסתה הסופית. הטעם לכך הוא שתכנית מתאר ארצית כוללת הוראות והנחיות כלליות, וממילא נדרשת הכנה של תכנית נוספת בדרג נמוך יותר, המתייחסת לאזור ספציפי ואליה יהיה רשאי הציבור להגיש התנגדות. באופן זה שיתוף הציבור מתבצע, אולם רק בדרג התכנית המחוזית או המקומית המפורטת ולא בדרג התכנית הארצית.
בבג"ץ 288/00 אדם טבע ודין, עלתה לדיון הסוגייה הנוגעת להיעדר שיתוף הציבור בתכניות מתאר ארציות. באותו מקרה, דן בית המשפט בתמ"א/22, תכנית מתאר ארצית לייער ולייעור, וקבע כי אין המדובר בפגיעה בשיתוף הציבור, בין היתר מאחר ולא ניתן להוציא היתרים מכוחה של תכנית המתאר הארצית ונדרש להכין תכניות מפורטות מכוחה לאזור ספציפי (כשלתוכניות המפורטות רשאי כאמור הציבור להגיש התנגדויות). לדעת בית המשפט, תכנית מתאר ארצית, על פי עצם טיבה מתווה עקרונות כלליים, מתוך ידיעה ומטרה כי הפירוט יעשה בתכנית מפורטת מכוחה של תכנית המתאר הארצית, ובכפוף למגבלות שקבעה תכנית המתאר הארצית. התכנית המפורטת תביא בחשבון את מכלול השיקולים הספציפיים לאזור עליו היא חלה. מאחר ולציבור זכות להתנגד לתכנית המתאר המפורטת מכוחה של תכנית המתאר הארצית – החליט בית המשפט העליון כי מתקיים שיתוף הציבור בהליכי קידומה של התכנית.
בבג"צ 5974/17 המועצה לשימור אתרי מורשת בישראל, פסק בית המשפט העליון, כי המחוקק החליט שלא ניתן להגיש התנגדות או השגה לתכניות מתאר ארציות. לדעת בית המשפט העליון, גישת המחוקק בהקשר זה היא שנדרשת מעורבות ציבורית פחותה באישורן של תכניות מתאר ארציות ואין להקיש בין מנגנון האישור של תכניות מתאר ארציות לבין המנגנון החל על תכניות מתאר אחרות. אמנם בשנים האחרונות ישנם מאמצים להגברת שיתוף הציבור בהליכי אישור תכניות מתאר ארציות ויש לברך על כך, אך אין חובה חוקית לעשות כן.
לאחרונה, כאמור מקדמת המועצה הארצית את תמ"א 70, לפיתוח מרחב מערכת המטרו. זוהי תכנית מתאר ארצית שלכאורה אינה מפורטת ולכן אינה מפורסמת לציבור והציבור לא רשאי להגיש השגות לתכנית.
מטרת תמ"א/70 הינה בין היתר להתוות את מדיניות התכנון והעצמת הפיתוח וההתחדשות העירונית סביב תחנות המטרו ומתחמי הדיפו המתוכננים, על מנת לאפשר העצמת בניה במתחמים אלו. נזכיר, כי מערכת המטרו כוללת שלושה קווים באורך כולל של כ-150 ק"מ וכ-109 תחנות בתחומן של 24 רשויות, כולן באזור המטרופולין תל אביב.
תמ"א/70 מגדירה שלושה אזורים סביב התחנות, בעצימות בנייה משתנה: מרחב הליבה – המרחב הציבורי המיידי הסמוך לתחנה; טבעת ראשונה – המרחב הקרוב סביב תחנת המטרו במרחק של כ- 300 מ' ממרכז התחנה. (הטבעת הראשונה מכילה בתוכה את מרחב הליבה); טבעת שניה – המרחב שבין הטבעת הראשונה לבין גבול התכנית, אשר הוגדר במרחק של כ- 600 עד 800 מ' מהתחנה ומבוסס על מרחק הליכה של כ- 10 דקות הליכה אל התחנה). התמ"א מגדירה הוראות והנחיות ייחודיות לכל אחד מהמתחמים, בדגש על עוצמות בינוי מינימליות נדרשות גדולות יותר בטבעת הראשונה הקרובה יותר לתחנת המטרו לעומת עצמת בינוי נמוכה יותר בטבעת השנייה.
על פי החלטת המועצה הארצית, נקבע כי כרקע להכנת התכנית יבחנו בין היתר סקירה וניתוח מרחב התחנות, לרבות תכניות גובלות בסביבת התחנה וכן היבטים כלכליים ושמאיים. ואכן התכנית שפורסמה להערות הועדות המחוזיות, מתייחסת ספציפית למרחבי התחנות והדיפו, באופן פרטני, תוך התייחסות לנתונים הרלוונטיים לכל תחנה ותחנה ולכל דיפו. למרות התכנון הספציפי והירידה לרזולוציות אזוריות, בולטת בהעדרה מהחלטת המועצה הארצית הוראה לקיים הליך שיתוף ציבור, באמצעות מתן אפשרות להגשת השגות מטעם הציבור, לקביעות החשובות שתתקבלנה עם אישורה של תמ"א/70.
אין מחלוקת כי הסדרת נושא העצמת זכויות הבניה סביב תחנות המטרו הינו נושא הראוי להיות מוסדר באמצעות תכנית מתאר ארצית. יחד עם זאת, הוראות תכנית המתאר הארצית כוללות התייחסות ספציפית לתכנון באזורי התחנות והדיפו השונים ויורדת לרזולוצית תכנון איזורית, המאפיינת תכניות מתאר מפורטות. מסיבה זו, בין היתר, ראוי היה לאפשר לציבור הרחב להגיש השגות.
תמ"א/70 עתידה לקבוע את מוקדי העצמת הזכויות, גבולותיהם והיקפם ברזולוציה אזורית, באופן שבשלב הכנת התכניות המפורטות, היכן שיעשו, יהיה מאוחר מידי לשנות את קביעותיה של תכנית המתאר הארצית. כל זאת, מבלי לאפשר לציבור המצוי בשטח להביע את דעתו בעניין ותוך העדר גמישות לתכנון במסגרת התכניות המפורטות, אשר להן רשאי הציבור להגיש התנגדויותיו. באופן זה נמנע הציבור מלהשתתף בגיבושה של תכנית חשובה זו, אשר יש לה השלכות עצומות עליו. תכנית מתאר, היורדת לרזולוצית תכנון סביבת כל אחת מהתחנות והדיפו, מהווה הלכה למעשה תכנון מקומי, מפורט, שאין כל הצדקה להסדירו – ברזולוציה המוצעת בתמ"א/70, באמצעות תכנית מתאר ארצית, קל וחומר שעה שהציבור אינו רשאי להגיש השגות לתכנית.
עמדה זו, כי תמ"א/70 כוללת הוראות מפורטות ונעדרת גמישות תכנונית לשלב התכניות המפורטות, הובעה גם על ידי הועדות המחוזיות והמקומיות, בדיון שנערך במועצה הארצית מיום 2.8.22. מפרוטוקול הדיון עולה, כי נציגי הרשויות המקומיות ומוסדות התכנון ברמה המחוזית והמקומית, הביעו עמדתם בדיון כי התכנון המוצע בתמ"א הינו מפורט מידי וכי יש צורך במתן גמישויות בתכנית, הרלוונטיות לצרכים הנקודתיים של כל תחנה ודיפו. בסיום הדיון, החליטה המועצה הארצית להעביר את תמ"א/70 להערות הועדות המחוזיות, אך נמנעה מלהורות על פרסום התכנית להשגות הציבור, על אף העמדות שהושמעו בדיון בעניין.
אנו סבורים כי החלטה זו הינה שגויה. ראוי היה, ועדיין ניתן – כי המועצה הארצית תורה על פרסום תכנית חשובה זו, אשר לה משמעויות כלכליות וקנייניות עצומות, להגשת השגות מטעם הציבור. פרסום התכנית להגשת השגות מטעם הציבור ראוי הן מההיבט העקרוני, שכן ראוי להתחשב בציבור המצוי בשטח בעת קבלת ההחלטות והן מההיבט התכנוני, המחייב שיתוף הציבור שעה שמדובר בתכנון מפורט היורד לרזולוציות ספציפיות וחסר גמישות תכנוניות בשלב מאוחר יותר.
כך ראוי לדעתנו להרחיב את הפרסום גם בעניין תכניות מתאר ארציות אחרות, שכן כיום תכנון ארצי מגיע פעמים רבות לרזולציות מפורטות, ונזכיר כי על פי פסיקת בית המשפט העליון יש לתכניות אלו השפעה גם על היקף הפיצוי הניתן במקרים של תביעות ירידת ערך הקודמות להפקעה.
