מגמת הכרסום במעמדה של זכות הקניין בפסיקת בתי המשפט – פסק דין "קרן תורה ועבודה"

מגמת הכרסום במעמדה של זכות הקניין בפסיקת בתי המשפט – פסק דין "קרן תורה ועבודה"

מאת עוה"ד צבי שוב ודקלה מוסרי טל

זכות הקניין הוכרה כזכות יסוד של האדם בישראל, מאז ומתמיד ועוד טרם חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, ומעמדה נגזר מאופיה הדמוקרטי של המדינה. ראה בג"צ 377/79 (פרשת פייצר) וע"א 3901/06 (פרשת הורוויץ). לאחר חקיקתו של חוק היסוד, בו נקבע (בסעיף 3) כי "אין פוגעים בקנינו של אדם", גבר כוחה ומעמדה של זכות זו, והיא הפכה לכאורה, לזכות חוקתית על חוקית, שהיכולת לפגוע בה באמצעות חקיקה ובכלל, הצטמצמה אף יותר.

אלא שלאחרונה מסתמנת מגמה בפסיקת בתי המשפט, של כרסום מתמיד ועקבי במעמד זכות הקניין. מייצג מגמה זו פסק הדין בעניין קרן תורה ועבודה (עע"מ 4955/07) שניתן בבית המשפט העליון לפני ימים ספורים, ביום 26.10.10 (להלן: "פרשת קרן תורה ועבודה"). כפי שניתן להיווכח גם מפסק הדין בפרשת קרן תורה ועבודה, בתי המשפט אמנם נוקטים ברטוריקה של הגנת זכות הקניין, אלא שתוצאתם הסופית של פסקי הדין היא לרוב ביטול מעמד העל של זכות זו, תוך שימוש באיזונים שונים, שלטעמנו, אינם עולים בקנה אחד עם ההגנה המתבקשת על זכות הקניין ועם פסקת ההגבלה בחוק יסוד כבוד האדם וחירותו. להלן נסקור בקצרה את פסק הדין, תוך ציון עמדת המיעוט של כבוד השופט דנציגר, אשר, כך מסתבר, הנו ה"מלאך השומר" של מעמד זכות הקניין בבית המשפט העליון העומד כסלע איתן כנגד השיטפון, ומסרב להיכנע למגמה החדשה (וראה החלטותיו בעע"מ 1369/06 הלביץ נ' הועדה המקומית לתו"ב חדרה[1], ובע"א 2281/06 אבן זוהר ואח' נ' מ"י[2]). עניינו של פסק הדין בפרשת קרן תורה ועבודה הנו פרשנות סיפת סעיף 190 (א) (1) לחוק התכנון והבניה תשכ"ה – 1965, בה נקבעה הוראה עמומה על פיה: "לא יופקע חלק ממגרש, בתשלום או ללא תשלום, אם כתוצאה מכך יפחת שוויה של יתרת המגרש". באותו עניין החליטה הועדה המקומית לתכנון ולבניה רעננה להפקיע, ללא פיצוי, שטח של  1 דונם מתוך חלקה בבעלותה של קרן תורה ועבודה, שהיווה פחות מ- 40% משטח חלקת המקור. קרן תורה ועבודה פנתה לבית המשפט לעניינים מנהליים בת"א-יפו, בעתירה להורות על ביטול ההפקעה או לחלופין לחייב את הועדה המקומית להפקיע את החלקה בשלמותה ולשלם פיצויים בגין מלוא החלקה, מכוח סעיף 190 (א)(1) לחוק. בחוות דעת של שמאי מומחה שמונה מטעם בית המשפט נקבע כי היתה פגיעה ביתרת החלקה, בשטח המהווה פחות מ- 7.5% משטח החלקה. השמאי המומחה קבע כי פגיעה זו הנה בגבולות הסביר ואין מקום לחייב בגינה את הפקעת מלוא החלקה. בית המשפט לעניינים מנהליים סבר דווקא כי הפגיעה האמורה ליתרת החלקה הנה פגיעה ממשית, במיוחד לאור העובדה שלא שולם כל פיצוי בגין ההפקעה. בית המשפט סבר כי הוראת סיפת סעיף 190(א)(1) חלה על כל פגיעה ביתרת החלקה ולא רק במקרים של פגיעה חמורה ולפיכך מצא כי יש מקום להפקיע בשלמות או לבטל את ההפקעה כליל. הועדה המקומית ערערה על החלטה זו. בית המשפט העליון דן במותב שלושה, כאשר השאלה היחידה שנבחנה היא פרשנות סית סעיף 190(א)(1) לחוק התכנון והבניה. בית המשפט, בדעת רוב (כב' הש' ארבל והמשנה לנשיאה הש' ריבלין) קבע כי אין לפרש את תחולת סעיף 190(א)(1) באופן שכל הפחתה בשווי יתרת החלקה תביא לביטול ההפקעה, אלא רק במקרים בהם "לא ניתן לנצל באופן סביר את יתרת הקרקע ולא ניתן לפצות את בעלי הקרקע על הפגיעה בשוויה של יתרת הקרקע" (שם, עמ' 16). בית המשפט (מפי כב' הש' ארבל) אמנם ציין כי "ההכרה בזכות הקניין, במעמדה ובחשיבותה, מחייבת לייחס חשיבות להגנה בה עסקינן ולא לצמצמה באופן המאיין את תכנה". עם זאת, מצא לנכון לסייגה, מן הטעם ש"פרשנות רחבה מידי של ההגנה תפר את האיזון הראוי בין זכות הקניין ובין לאינטרס הציבורי, בכך שתקנה משקל רב מידי לשיקול הראשון על פני זה האחרון" ואף עלולה להוות תמריץ שלילי אשר ירתיע רשויות מליזום תכניות חדשות (שם, עמ' 15). דברים אלו נאמרו מפי כב' הש' ארבל. המשנה לנשיאה הצטרף לדברים אלו ואף הוסיף "הרציונאל העומד בבסיסו של מוסד ההפקעה הוא באופן כללי טובתו של הציבור המועדפת על פני טובתו של הפרט. כאשר הרשות בוחרת להפקיע את המקרקעין של פרט פלוני, חזקה עליה כי בחירה זו משקללת את כל היתרונות והחסרונות הנובעים הן לפרט הן לציבור כתוצאה מההפקעה. הפרשנות המצמצמת מובילה לתוצאה שבה גם אם נגרמת לקרקע הפחתת שווי הדורשת פיצוי, הרשות תוכל לשקלל את רכיב הפגיעה המסוימת שנגרמה לו – ושיעור הפיצוי שיש להעניק לו בשל כך – ואת התועלת החברתית שנובעת כתוצאה מן ההפקעה".  בדעת מיעוט עמד, כאמור, כב' הש' דנציגר, אשר לשיטתו "יש לתת משנה תוקף לזכות הקניין של הפרט ולפרש הוראה כללית באופן המאפשר הגנה רחבה על זכות זו, אף אם במידה מסוימת יתכן ויש בכך הגנת יתר". וכך פסק: "נוכח האמור לעיל, סבור אני כי האיזון הראוי בין האינטרסים השונים הנוגעים לעניין – זכות הקניין מחד גיסא, ואינטרס הכלל למתן שירותים ציבוריים מאידך גיסא – מחייב כי הגנת הסיפא של סעיף 190 (א)(1) תחול בכל מצב בו הפקעה חלקית של מגרש הביאה לירידה ביתרת חלקו של המגרש ובלבד שלא מדובר בפגיעה זניחה, של מה בכך" (שם, עמ' 35). דעה זו כאמור, לא נתקבלה על דעת הרוב. בכל הכבוד, דעתנו היא כדעת כב' הש' דנציגר. גם אנו סבורים, בניגוד לדעת כב' המשנה לנשיאה, כי רק החלת כלל רחב, על פיו כל פגיעה ביתרת שווי החלקה תחייב את הפקעת החלקה במלואה, תביא את הרשות לשקול באופן אמיתי את הפגיעה הקשה שנגרמת לפרט מעצם ההפקעה, ללא תשלום פיצויים. כל אפשרות אחרת, ובמיוחד החלת כלל של "סבירות", תאיין את הוראת סעיף 190 (א)(1) ותהפוך אותו לאות מתה וברי כי לא לכך כיוון המחוקק. אנו קוראים מעל דפים אלה לשופטי בית המשפט העליון להשיב את עטרת מעמדה של זכות הקניין ליושנה ולהתאים את פסיקתם, שכן "כיום, יותר מאשר בעבר, צריך לפעול בכיוון של צמצום הפגיעה בזכות הקניין" (הש' דנציגר, פרשת אבן זוהר, עמ' 23).


[1] בעניין זה הוביל הש' דנציגר, הפעם בדעת  רוב, את בית המשפט העליון להורות על השבת קרקע שהופקעה לבעליה, ויפים דבריו: "לדידי התנהלות זו של הרשות – הפקעה רחבת היקף של קרקע הנחוצה, לכאורה, בדחיפות לצרכי ציבור, ולאחר מכן חוסר מעש מתמשך, במהלך תקופה של 19 שנים ומעלה, ללא כל תכנית קונקטית לעשות שימוש כלשהו בחלקות – איה עולה בקנה אחד עם חובת ההגינות של הרשות המנהלית, עליה עמדנו לעיל, ועם חובתה לפעול באופן סביר ובשקידה ראויה למימוש מטרת ההפקעה. התנהלות זו מעידה על זלזול בזכות הקניין של הבעלים המקורי ועל חוסר כבוד לזכויות היסוד של תושבי הרשות, אשר למענם היא קיימת. התנהגות כזאת אין בית המשפט יכול לעודד".

[2] באותו עניין עלתה השאלה האם זכאי בעל מקרקעין לפיצוי בגין צו סגירה מכוח תקנה 125 לתקנות ההגנה, אשר אין בה הןראה מפורשת על פיצוי כאמור. כב' הש' דנציגר קבע בדעת מיעוט כי יש לקרוא לתוך הוראת התקנה זכות לפיצוי, וכדבריו "כיום, לאור מעמדה של זכות הקניין ונוכח עקרון היסוד הקובע כי אין פגיעה בקניין אלא בכפוף לפיצוי, יש לפרש את תקנה 125 ככוללת בחובה זכות לפיצוי..וזאת כהשלמה לחסר שקיים בה".