הגבול שאותו אין לחצות
מאת עו"ד צבי שוב ועו"ד עידן בן-עמי
מספר ההליך: ערר 8018/0720 תעשיית אבן וסיד בע"נ נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה תמר; ערר 8013/0620 רותם אמפרט נגב בע"מ נ' ועדה מקומית לתכנון ובניה רמת נגב. ערכאה: ועדת ערר לפיצויים והיטלי השבחה מחוז דרום, בפני כב' היו"ר עו"ד עמית אופק. פרטי המקרקעין: מקרקעין שניתנו לגביהם רישיונות כרייה ו/או חציבה. תאריך מתן ההחלטה: 1.3.2022 ב"כ העוררות: עו"ד שי גימלשטיין (ערר 8018/0720) ועו"ד תומר גור (ערר 8013/0620).
השאלה שעמדה לדיון בהחלטה, כלשון ועדת הערר, זו היא "האם בעלות זיכיון לכרייה של מחצבים חייבים בהיטל השבחה בעקבות תוכנית המאריכה את התקופה לכריית המשאבים ואת כמותם"?
העוררות התקשרו בחוזים מול רשות מקרקעי ישראל שבגינם ניתנו להן רישיונות לתקופות קצובות עבור כרייה ו/או חציבת משאבים במקרקעין שבבעלות המדינה, בהתאם לפקודת המכרות.
העוררות הגישו, כל אחת לגבי השטח הרלוונטי לה, תכניות שתמציתן יצירת מסגרת תכנונית לפעילות הכרייה המבוצעת על ידן וזאת בין היתר לעניין הסדרת תקופת הכרייה וכן קביעת תנאים והוראות לגבי יעודי קרקע ושימושים מותרים, תנאים למתן היתרים וכיוצ"ב.
המשיבות לעררים, הוועדות המקומיות תמר ורמת נגב, המציאו לעוררות, שומות להיטל השבחה בגין עלייה נטענת לערך המקרקעין כתוצאה מאישור התכניות.
העוררות טענו כי אין להן זכויות המקרקעין, לרבות בעלות או חכירה , אלא רק הרשאה לעשות בהם שימוש לכרייה, ועל כן אין לחייבן כלל בתשלום. עוד נטען כי אף לו עלה ערך המקרקעין בגין אישור התכניות הרי שהנהנית מכך היא רמ"י, ומה עוד שהטלת ההיטל על העוררות בדיעבד לחתימת חוזי הכרייה ובאופן תקדימי משנה את האיזון הכלכלי שבהסכמי הכרייה, למשל לעניין תמלוגים ו/או הסדרי מס ספציפיים אשר הובאו בחשבון.
מנגד, טענו הוועדות המקומיות כי העוררות הן הנהנות מהשבחת המקרקעין, כשהחבות בהיטל ההשבחה נקבעת לפי התוכן והמהות הכלכלית של זכויות העוררות. תשלום היטל ההשבחה הינו תשלום המתווסף לכל תשלום אחר, ואין לפגוע באינטרס של המשיבות בשל אינטרס הסתמכות של העוררות על הסכמים עם רמ"י, שהמשיבות אינן צד להן.
עמדת רמ"י, שתגובתה לנושא מעמדן של העוררות במקרקעין התבקשה על ידי ועדת הערר, בתמצית, זכויות העוררות אינן מגיעות כדי חכירה לדורות. הזכויות אף אינן קרובות במהותן לזכות החכירה, אין לעוררות חזקה במקרקעין, והן אינן רשאיות לנהוג בהם מנהג בעלים. בנוסף ציינה רמ"י כי לדידה יש להבחין בין השבחת המקרקעין, לבין ההנאה המופקת מהחומרים הקיימים בהם שבבעלות המדינה, שלגביה קיימים הסדרים ספציפיים.
ועדת הערר בחנה את טענות הצדדים והבהירה כי התנאי הראשון לחבות בהיטל השבחה היא קיומו של מעמד קנייני. לעמדת ועדת הערר "העובדה שפלוני מתעשר מהמקרקעין בעקבות החלטה תכנונית, אינה מובילה בהכרח למסקנה כי הוא חייב בהיטל השבחה. המחוקק קבע את קו הגבול בין החייב בהיטל למי שאינו חייב בהיטל על פי המעמד הקנייני".
אשר לטיעון המתבסס על ההלכות בנושא ברי רשות ובעלי חוזי פיתוח, קבעה ועדת הערר כי חריגים אלו אינם רלוונטיים שכן עניינם במקרים בהם מדובר בזכויות שוות מעמד לזכות חכירה לדורות (או כ"תחנת מעבר" לקראת הסכם חכירה לדורות, לעניין הלכת בר יהודה), בעוד שבענייננו ניתן לאתר אינדיקציות רבות בחוזי ההרשאה שנחתמו עם העוררות ולפיהן לא הייתה כל כוונה ליתן להן זכות במקרקעין העולה כדי חכירה, אלא הרשאה לכרייה בלבד.
עוד ציינה ועדת הערר כי בנושא מיסוי מחצבים יש לנקוט משנה זהירות, בשל השלכות רוחב העשויות להגרם, אשר צריכות להבחן על ידי המחוקק ולא להיקבע בחקיקה שיפוטית. בהקשר זה קבעה ועדת הערר גם כי בהתאם לסעיף 11 לחוק המקרקעין, הבעלות בשטח של קרקע כפופה לדינים בדבר משאבי מים, נפט, מכרות, מחצבים ויוצא באלה, בעוד שזכותן של העוררות ממוקדת דווקא במה שהוחרג מלכתחילה מזכות הבעלות במקרקעין, כאשר מערכת הדינים שחלה על כריית חומרים שאינם חלק מזכות הבעלות היא שונה ונפרדת.
בהתאם לאמור ועדת הערר קיבלה את העררים וקבעה כי העוררות לא חייבות בהיטל ההשבחה מפני שאינן בעלות זכויות בעלות או חכירה לדורות במקרקעין, תוך הבהרה כי ההחלטה אינה נוגעת לשאלת חבות רמ"י בתשלום חלף היטל השבחה.
הערת מערכת:
כלשון ועדת הערר, סבורים גם אנו כי "הפרשנות המוצעת על ידי המשיבות היא הלכה למעשה חקיקה שיפוטית שחורגת מהגבול שאותו אין לחצות…". גם לדעתנו לא היה מקום לראות את העוררות כבעלים או כחוכרות המקרקעין כבסיס להטלת היטל השבחה עליהן, וזאת גם לא תחת אצטלה כי ברמה המהותית העוררות התעשרו כביכול כתוצאה מאישור התכניות.
ההחלטה מבהירה כי לא ניתן למתוח עד אין קץ את תחולתן של ההלכות שנקבעו בעניין הטלת היטל השבחה במקרים החריגים השונים שנזכרו, ואין להסיק מהן מסקנה מופלגת (שגויה) ממנה עלול להשתמע בטעות כי בכל מקום שבו ישנה התעשרות לכאורה של צד להסכם מול רמ"י, יהיה אותו גורם משתמש חב בהכרח בתשלום היטל ההשבחה בגין אישור תכנית משביחה החלה על המקרקעין.
לסיום נציין כי ועדת הערר הביעה עמדתה ולפיה סעיפים בחוזי העוררות לפיהם הן התחייבו בתשלום מיסים ותשלומי חובה אחרים, אינם מלמדים על הסכמת העוררות לחייבן בתשלומי היטל השבחה. בהקשר זה, ובהתאם לעקרון חוקיות המינהל, אף אילו ניתנה הסכמה מפורשת מצד העוררות לתשלום היטל השבחה, הרי שממילא לא היה בכך כדי להסמיך את המשיבות לגבות מהן היטל כזה, שכן המחוקק הסמיך את המשיבות לגבות חלף היטל השבחה לכל היותר בנסיבות העניין, ולא היטל השבחה (ומכאן נראה גם כי לא בכדי לא נקבעה חובת תשלום היטל השבחה באופן מפורש בחוזי ההרשאה).
