אין להרחיב את הפגיעה העקיפה לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה
מאת עו"ד צבי שוב ועו"ד ספיר זילבר
מספר ההליך: בר"מ 783/19 אורי מטוס ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה גלבוע ואח' ערכאה: בית המשפט העליון, בפני כב' הרכב השופטים, ד' ברק-ארז, ד' מינץ וי' אלרון. תאריך מתן פסק הדין: 26.5.21.
השאלה המרכזית שעמדה בהליך זה, הינה מהו המבחן שעל פיו יש לקבוע אם "מגרש" מסוים נכלל בתחומיה של תכנית פוגעת כמובנו של מונח זה לצורך סעיף 197 לחוק התכנון והבניה?
שאלה זו התעוררה בנסיבות שבהן לפני כניסתה לתוקף של התוכנית הפוגעת חלו שתי תכניות על מקרקעין הרשומים כחלקה אחת במרשם המקרקעין – כך שבפועל הם חולקו לשני מגרשים נפרדים ולא במסגרת תכנית איחוד וחלוקה– שרק אחד מהם גובל בתכנית הפוגעת.
ביום 6.8.2013 פורסמה למתן תוקף תכנית מס' ג/20259 שעיקרה הרחבת כביש מס' 71 ושחלה, בין היתר, על השטח בייעוד החקלאי בחלקה (להבדיל מאשר על החלק בייעוד מגורים). לפי תכנית זו, חלק מהאזור החקלאי יועד להפקעה, וכן נקבעו בה "מגבלות בנייה ופיתוח" שחלו על חלק נוסף מתוך השטח החקלאי. בהמשך לכך הגישו המבקשים לוועדה המקומית תביעת פיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה בגין פגיעה בחלקתם. המבקשים טענו לירידת ערך בשווי החלקה על שני חלקיה הנזכרים – הן ביחס לפגיעה הישירה בשטח החקלאי שעליו הוחלו כאמור מגבלות בניה ופיתוח והן ביחס לפגיעה העקיפה בשטח המיועד למגורים שבתחום החלקה. ההליך דנא התמקד בטענות בעניין הפגיעה העקיפה.
בהליכים קודמים, ועדת הערר קבעה, כי הוראותיהן של התכניות החלות על החלקה מעלות כוונה תכנונית מובהקת לחלקה לשתי יחידות נפרדות. על כן, נקבע, כי אזור המגורים מצוי במגרש עצמאי ונפרד שאיננו גובל בתחום התכנית הפוגעת, ולפיכך לא קמה למבקשים זכאות לפיצוי מכוח פגיעה עקיפה. לאחר דחיית ערעור המבקשים בבית המשפט המחוזי, הוגשה בקשת ערעור זו.
המבקשים טענו, כי יחידת הקרקע שאותה יש לבחון לעניין תביעת הפיצויים היא החלקה כולה, כפי שהיא מוכרת במרשם המקרקעין. המבקשים הסתמכו בטיעוניהם על הגדרתו של המונח "מגרש" כפי שזו מופיעה בסעיף 1 לחוק התכנון הבניה, ולפיה זוהי "יחידת קרקע שנקבעה בתכנית כתוצאה מפעולת חלוקה או איחוד וחלוקה, או בתשריט חלוקה או איחוד", והרי שהתכנית נדונה איננה תכנית איחוד וחלוקה/תשריט חלוקה.
בעמדה שהוגשה מטעמו של היועץ המשפטי לממשלה, נטען כי חלוקה למגרשים, ובכלל זה לעניין תביעת פיצויים לפי סעיף 197 לחוק, יכולה להיעשות גם על פי תכניות מתאר, מבלי שניתן לכך ביטוי בהליך של איחוד וחלוקה.
בית המשפט העליון ציין, כי נוסח ההגדרה המופיעה בסעיף 1 לחוק התכנון והבניה אינו מוביל למסקנה חד משמעית, וזאת בניגוד להגדרה המופיעה בתקנות חישוב שטחים, שממנה עולה בבירור כי מגרש יכול להיווצר גם בתכנית (במנותק מפעולת איחוד או חלוקה).
יחד עם זאת, בעיקרו של דבר סעיף 1 לחוק מתייחס ל"יחידת קרקע שנקבעה בתכנית". על-פי סעיף ההגדרות בחוק התכנון והבניה, "תכנית" היא "תכנית מהתכניות שלפי פרק ג'". כמו כן, הסעיף נוקט בלשון רחבה יחסית של "פעולות" כך שגם ברובד הלשוני, ניתן לומר כי ההגדרה נועדה לחול על מנעד רחב יחסית של אירועים תכנוניים, ולאו דווקא על תכנית איחוד וחלוקה לפי סימן ז' בפרק ג' לחוק בלבד.
בית המשפט הדגיש, כי הפרשנות לפיה ניתן ליצור חלוקה למגרשים אף בתכנית שאיננה תכנית איחוד וחלוקה ראויה גם בהיבט התכליתי. כידוע, החלתו ויישומו של הסדר הפיצוי הקבוע בסעיף 197 לחוק כרוכים באיזון עדין בין עקרונות מתחרים – אשר כוללים, מצד אחד, הגנה על זכות הקניין, הפנמת עלויות התכנון על ידי הרשות ושימורו של צדק חלוקתי, ומנגד, הימנעות מהרתעת יתר של רשויות התכנון, בשל החשש שלא יוכלו לעמוד בתשלום הפיצויים שיוטל עליהן.
בית המשפט הוסיף, כי פרשנותם של המבקשים חתרה להרחבה של היקף הפיצויים המוענקים לפי סעיף 197 לחוק – כך שיינתנו בגין מלוא שטחה הרשום של חלקת מקרקעין הסמוכה לגבול התכנית הפוגעת, גם כאשר רק חלק מתוחם ומסוים הוא שמשיק לגבול התכנית הפוגעת, ואילו חלק אחר, שזכה להסדרה תכנונית נפרדת, מצוי במרחק מגבול התכנית. כל זאת, בהקשרו של הסדר סטטוטורי הנחשב גם כך למרחיב במבט השוואתי.
