מאמר
רשימות ומה הן אומרות?
מאת עו"ד צבי שוב ועו"ד אייל אוליקר
שימור מבנים בעלי ערכים אדריכליים והיסטוריים הינו מגמה במדינת ישראל בעשורים האחרונים, אשר באה לידיי ביטוי גם במסגרת חוק התכנון והבניה. כך, התוספת הרביעית לחוק, שאושרה בתיקון מס' 31 לחוק בשנת 1991, מסדירה את נושא זה. במסגרת התוספת הרביעית, נקבע כי יוקמו ועדות לשימור אתרים לכל רשות מקומיות וועדה מקומית.
סעיף 12 לתוספת קובע כי בכל רשות מקומית תכין ועדת השימור "רשימת אתרים לשימור" בשטחה. על רשימה זו לכלול את הטעמים לכך שהאתר ראוי לשימור, באיזו מידה ניתן לפתח את האתר, פרטי הבעלים של האתר ובעלי זכויות אחרים בו ועוד. רשימה זו נערכת באופן פנימי ברשות המקומית, ואין כל חובה להתייעץ בבעלי האתרים לשימור.
נציין כי בהתאם לתוספת הרביעית, בסמכותה של ועדת השימור אף להפקיע בניינים המופיעים ברשימת האתרים לשימור.
לאחר מכן, על ועדת השימור לייעץ לרשות המקומית, לוועדה המקומית, ולוועדה המחוזית בכל עניין הנוגע לשימורם של האתרים, במטרה שבהמשך אלו, כולם או חלקם, ייעודו לשימור במסגרת תוכניות עירוניות, אשר יקבעו את אופן שימורם, תאפשר לבעלי הקרקע להביע עמדתם בעניין, וככל שתאושר התוכנית והבעלים יפגעו מכך, יתאפשר להם להגיש תביעה בגין ירידת ערך מכוח סעיף 197 לחוק.
כך לדוגמה, הוכנה תוכנית השימור בתל אביב (2650/ב), תוכנית השימור של הרצליה (הר/2000/שמ), ובערים אחרות תוכניות שימור נמצאות בהליכי תכנון שונים. נציין כי הליכי הכנתן ואישורן של תוכניות השימור הם הליכים ארוכים המתפרשים על גבי שנים רבות.
כפי שפורט לעיל, בתוספת הרביעית לא נקבעה כל הגבלה מפורשת על מקרקעין מעצם הכללתם ברשימת השימור.
עם זאת, במקרים רבים, נתקלים בעלי מקרקעין הכלולים ברשימה בסירוב של גורמי הרישוי לאפשר לממש את זכויותיהם במגרש הכולל בניין לשימור לפי רשימת שימור. לכן, במאמר זה נבקש לבחון מה המשמעות של הכללתם של מקרקעין ב"רשימת שימור", כל עוד לא הוכנה תוכנית שימור, או לכל הפחות פורסמו הגבלות על המקרקעין לפי סעיפים 77-78 לחוק.
בעת"מ 8415/08 וייצמן, נידונה שאלה זו באופן עקיף. שם, קידם בעל דירה תוכנית להוספת זכויות נקודתית לבניין, וזו נדחתה על ידי הוועדה המקומית, גם מהטעם שהבניין נמצא לכאורה ברשימת השימור מזה עשורים, ללא כל כוונה לקדם תוכנית בעניין בעתיד הנראה לעניין.
בית המשפט אמנם דחה את העתירה כנגד החלטה זו, אך קבע כי הנימוק של הכללת הבניין ברשימת השימור כתנאי להגבלת זכויות, אינו נימוק תקף, ונביא דברים בשם אומרם:
"הסדרי השימור הנכללים בחוק הם הסדרים ממצים, שאינם מאפשרים הטלת מגבלות תכנוניות מטעמי שימור שלא במסגרת ההסדרים הסטטוטוריים הקבועים בחוק, היינו שלא במסגרת תכנית…
בהליך זה לא הוברר אם כרטסת השימור של עיריית ירושלים היא אותה רשימה לשימור אתרים אליה מתייחסת התוספת הרביעית לחוק. מכל מקום, גם אם מדובר ברשימה כזו, דינה של הרשימה אינו כדין תכנית, ונפקותה מוגבלת לחיובו של המחזיק באתר המיועד לשימור בביצוע עבודות אחזקה לפי סעיף 14 לתוספת או להפקעת האתר לפי סעיף 15 לתוספת זו. אין ברשימה זו כדי לאפשר הטלת מגבלות אחרות, בכללן הגבלת בניה, על בעל הזכויות באתר הנכלל ברשימה."
שאלה זו נידונה גם במסגרת עמ"נ 51214-09-17 פסגות גן בע"מ, שם, נידונה במהלך הליך בעניין היטל השבחה, שאלת משמעותה הכללתם של מקרקעין ברשימת שימור, לצורך שווי המקרקעין.
בית המשפט, אשר דן בשאלה, קבע כי הכללת מקרקעין ברשימת השימור אינה מביאה לירידת ערכם, שכן: "…אין כל נפקות לשאלה האם נכלל הנכס כבניין לשימור ברשימת השימור, אם לאו. כל עוד לא אושר הנכס לשימור בתכנית שימור אין לקבל הגבלות כאלה ואחרות שנקבעו לנכס".
לאחרונה, נידונה שאלה מעמדה באופן ישיר בפני ועדת הערר בערר 1028-02-19 אלומה בית פלד בע"מ, שם, ביקש בעל בניין בחיפה, המופיע ברשימת השימור, להרוס את הבניין.
גורמי הרישוי סירבו לקלוט את הבקשה להיתר במערכת (תנאי מקדמי טרם דיון בבקשה לגופה), מהטעם שהריסת מבנה ברשימת השימור אינה עומד בתנאים המוקדמים לקליטת בקשה.
על כך הוגש ערר. כבר בתחילת ההליך, משהובהר לגורמי הרישוי על ידי ועדת הערר כי אין בסמכותם לסרב לקלוט את הבקשה מנימוק זה, הסכימו כי זו תקלט ותידון בפני ועדת הערר.
בהתחשב בנסיבות העניין, ראתה לנכון ועדת הערר להוסיף בעניין זה:
"כפי שכבר נקבע לא אחת, על מנת לקבוע מגבלות תכנוניות על מבנים בעלי ערכים הראויים לשימור, נדרשת תכנית לשימור אתרים על פי התוספת הרביעית לחוק התכנון והבניה תשכ"ה – 1965.
בענייננו (ובמקרים נוספים) הוועדה המקומית מסתמכת על רשימת השימור, שנערכה על פי התוספת הרביעית, ככזו שמונעת מבעל הנכס להרוס את המבנה. אלא שרשימת השימור אינה תכנית שימור סטטוטורית ולא ניתן מכוחה בלבד למנוע מימוש זכויות מוקנות במקרקעין, גם אם המבנה במקרקעין כלול ברשימת השימור.
רשימת השימור אינה תכנית סטטוטורית והיא אינה יכולה ואינה מייצרת מניעה עקרונית ומקדמית להרוס את המבנה הכלול בה או לבצע בו שינויים. לכן, אין בעצם היכללותו של המבנה ברשימת השימור, כדי למנוע את הדיון בבקשה להיתר גופה על ידי הוועדה המקומית, גם אם היא מציעה את הריסת המבנה".
מן הפרט אל הכלל, שכפי שנקבע על ידי ועדת הערר, ובעקיפין על ידי בית המשפט, הכללת מקרקעין ברשימת השימור, אינה מקנה סמכות לוועדה המקומית או לרשות רישוי למנוע מבעלי המקרקעין לממש את זכויותיו המוקנות בשטח המקרקעין, ובכלל זה להרוס את הבנוי במקרקעין, ושככל שברצון הוועדה המקומית לשמר בניין, דרך המלך העומדת בפניה היא לאשר תוכנית שימור בשטחו, או לחלופין להפקיעו מכוח סעיף 15 לתוספת הרביעית לחוק.
עם זאת, במקרים רבים, מכיוון שאישור תוכנית הינו הליך ארוך ומורכב, שבסופו יתכן שתידרש הוועדה המקומית לשלם פיצוי בגין פגיעתה של התוכנית לשימור מבנה, הרי שזו בוחרת להימנע מלהתחיל במסלול זה (ואף נמנעת מהגבלות לפי סעיף 78 שהן, מטבען, זמניות), ומבקשת להפעיל אמצעים אחרים לשכנע את בעל המקרקעין לשמר, ולכל הפחות לא להרוס את המבנה, ללא תוכנית שימור, וללא כל מחויבות כספית מצידה.
אנו סבורים כי מדובר במנהג פסול, וכי דרך המלך, כפי שקבעה ועדת הערר בהחלטה בעניין אלומה בית פלד, היא בקידום תוכנית מפורטת, אשר תאפשר למוסד התכנון עצמו לבחון את הצורך בשימור, ואת האיזונים שבין השימור לבין הפגיעה בבעלי המקרקעין, כפי שראוי שייעשה.
מכל מקום, לטעמנו, וכפי שבא לידי ביטוי במגמת הפסיקה, ככל שגורמי רשות מקומית מעלים כתנאי לקידום מימושן של זכויות מוקנות, דרישות שימור לא סטטוטוריות, הרי שעל בעל קרקע להיעזר בגורמי מקצוע ולבחון האם עליו להיעתר לדרישה זו, או לדרוש כי זו תעשה במסגרת תוכנית מפורטת, דבר שיכול לכלול בחובו יתרונות רבים, במישורי הוודאות התכנונית והמיסוי.
*האמור אינו מהווה המלצה משפטית ויש לבחון כל מקרה ומקרה לגופו ולקבל המלצות ספציפיות באמצעות אנשי מקצוע.
